Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA
3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
3.4.2. Một số tồn tại và hạn chế
3.4.2.1. Về quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 4%
19% 55%
22%
Biểu đồ 3.11. Đánh giá cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù về quản lý CBCC
Rất đáp ứng
Đáp ứng tương đối Đáp ứng
Chưa đáp ứng
132
Bên cạnh những đánh giá tích cực, vấn đề phân cấp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập:
Một là, thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn chưa đầy đủ, hạn chế thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; kể cả trong Luật Quy hoạch năm 2017 vẫn chưa thể hiện rõ thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Hai là, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đóng vai trò quan trọng để xác định phương hướng phát triển cho các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, hiện nay, thể chế phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn mang tính bình quân, chưa xác định rõ những yếu tố đặc thù của các thành phố trực thuộc trung ương để có thể ban hành thể chế, chính sách phân cấp toàn diện, hệ thống và mạnh mẽ hơn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Thể chế phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay còn mang tính “nhỏ giọt”.
Ba là, hạn chế trong tư duy về vai trò, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.
Việc phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền các thanh phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại tư duy về một nhà nước “ôm đồm”.
Tư duy “ôm đồm” trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại trong chính quyền trung ương, các bộ ngành trung ương. Với cách nghĩ, việc gì trung ương cũng cần phải biết, phải nắm và phải có sự “đồng ý”, “phê duyệt” trong khi đó trên thực tế không phải việc gì chính quyền trung ương cũng biết, cũng thông thạo để quản lý, điều hành. Thực tế phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương không thể
“mặc chung chiếc áo thể chế” chật hẹp so với địa phương khác.
Bốn là, tư duy mệnh lệnh, chỉ huy trong phân cấp quy hoạch, kế hoạch
Tư duy chính quyền trung ương chỉ đạo theo hướng ra lệnh trực tiếp chính quyền thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại (khái niệm giao kế hoạch vẫn còn được sử dụng một cách thường xuyên). Mặc dù hầu hết các chỉ tiêu trong kế hoạch đều không còn mang tính pháp lệnh như trước kia, song trên thực tiễn, với
133
việc giao kế hoạch đã làm cho chính quyền các Thành phố luôn hiểu rằng đó là mệnh lệnh của cấp trên và phải phấn đấu thực hiện bằng được, dù tình hình thị trường, thực tế của địa phương đã có những biến động không phù hợp. Ngay cả việc Quốc hội biểu quyết, thông qua các dự luật có liên quan đến quy hoạch, kế hoạch của các thành phố trực thuộc trung ương hoặc các chỉ tiêu phân cấp của chính phủ thể hiện trong các nghị định về một số lĩnh vực như tài chính ngân sách, TCBM cũng là một vấn đề cần suy nghĩ xem có phù hợp với tình hình của đất nước và của thành phố trực thuộc trung ương hay chưa?
Năm là, ở Việt Nam, do tính đa dạng của nội dung kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nên việc phân cấp trong kế hoạch chính là sự tổng hợp của phân cấp ở hầu hết các lĩnh vực liên quan, từ phát triển kinh tế, đến giáo dục, khoa học, y tế, đất đai, môi trường, v.v… Như vậy, việc xác định phân cấp trong lĩnh vực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội lệ thuộc rất nhiều vào chức năng, nhiệm vụ của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chức năng này được xác định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản hướng dẫn (Nghị định, Thông tư).
Tuy vậy, các văn bản này vẫn còn ở mức độ chung chung, chưa thể hiện được nhiệm vụ cụ thể của từng cấp, vì thế việc phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vẫn còn dừng ở mức độ khá khiêm tốn. Chính điều này đã dẫn đến hiện tượng “tương đồng” rất cao giữa nội dung bản kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa thành phố trực thuộc trung ương và các địa phương.
3.4.2.2. Về phân cấp quản lý NSNN
Mặc dù chính sách phân cấp quản lý NSNN của trung ương cho các thành phố trực thuộc trung ương trong những năm gần đây đã đạt được những kết quả quan trọng. Tuy nhiên, vấn đề phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn những hạn chế cần được tháo gỡ:
Một là, khung pháp lý quản lý NSNN đối với các thành phố trực thuộc trung ương chủ yếu dựa vào Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Mặc dù đã có qui chế tài chính ngân sách đặc thù cho 4/5 thành phố trực thuộc trung ương và 1 thành phố còn lại sẽ được dự thảo và thông qua, nhưng vẫn chưa tạo ra sự khác biệt mấy giữa ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương và ngân sách cấp tỉnh khác.
Đồng thời nhìn chung, những nội dung trong qui chế này vẫn còn mang tính đối phó, tình thế, nhỏ giọt, ràng buộc, mang tính kiểm soát hơn là khuyến khích chủ
134
động, sáng tạo để tạo ra động lực lớn cho sự phát triển của các Thành phố. Phân định thu, chi ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương chưa gắn với đặc thù của những đô thị lớn, đô thị đặc biệt, không tương xứng với khả năng tạo nguồn thu và nhiệm vụ chi của các thành phố trực thuộc trung ương, nhất là thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội. Nhiệm vụ chi của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương không khác gì lớn nhiệm vụ chi của chính quyền cấp tỉnh ở các địa phương khác. Nhiều khoản chi tiêu đặc thù của đô thị lớn, đô thị đặc biệt chưa được phản ảnh vào dự toán chi tiêu của các thành phố. Chi tiêu đô thị và các nghĩa vụ đô thị còn tách biệt nhau. Ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương còn lệ thuộc nhiều vào chính sách ngân sách của chính quyền trung ương.
Hai là, việc phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức quản lý thu, chi NSNN cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa được quy định rõ trong Luật ngân sách nhà nước, thẩm quyền còn hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức quản lý thu chi một số khoản thu, chi cần thiết với đô thị lớn. Theo quy định của pháp luật, thu, chi NSNN phải đúng luật, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước. Hiện nay, việc ban hành các chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu, chi do các cơ quan có thẩm quyền thuộc cấp trung ương ban hành. Tuy nhiên, trong thực tế, quy định của các cơ quan trung ương lại không đầy đủ về nội dung, nhiều quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn chưa bao quát được tất cả các lĩnh vực, không thật sát thực tế, tính khả thi không cao, các Thành phố khó thực hiện; có quy định phù hợp với tỉnh, thành khác nhưng không phù hợp với đô thị trực thuộc trung ương. Nhiều thẩm quyền trong ban hành chính sách, tiêu chuẩn, định mức thu, chi ngân sách mang tính đặc thù với đô thị lớn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa được quy định trong luật, chủ yếu giao cho Chính phủ quy định. Trong khi đó, thẩm quyền để ban hành chính sách, định mức thu các khoản phí, lệ phí phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương để tạo thêm nguồn thu cho chính quyền các Thành phố nhằm tái đầu tư phát triển. Đồng thời, nhiều chính sách tài chính cần được ban hành để tạo động lực, thu hút nguồn lực cho phát triển các đô thị trực thuộc trung ương cần được trao thẩm quyền (trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, đội ngũ trí thức, cán bộ khoa học..., nguồn nhân lực chất lượng cao). Đây là những ràng buộc về mặt pháp lý gây khó khăn cho sự phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương.
135
3.4.2.3. Về phân cấp quản lý TCBM và CBCC
Về TCBM
Một là, hệ thống chính sách, pháp luật còn thiếu đồng bộ và chưa cụ thể bởi nhiều việc đã phân cấp cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương nhưng cơ chế, chính sách chưa đủ rõ: Thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể được phân cấp cho chính quyền của các thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế; việc tổ chức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập; phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được sắp xếp, tổ chức lại và bố trí định biên cho các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công. Bên cạnh đó, còn xảy ra nghịch lý: đối với các tổ chức sự nghiệp công lập tự trang trải kinh phí, theo phân cấp hiện nay, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định thành lập theo quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì có một số chức danh lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp thuộc biên chế công chức. Vì vậy, để đồng bộ với các quy định về quản lý biên chế, công tác quản lý tổ chức bộ máy cần điều chỉnh cho phù hợp.
Hai là, hiện nay, vẫn còn một số ngành, lĩnh vực chưa có hướng dẫn phân cấp, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập, gây khó khăn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định mức phụ cấp chức vụ lãnh đạo, quản lý tại các đơn vị sự nghiệp công lập.
Ba là, việc thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập: Theo quy định tại mục 5, phần 3 Nghị quyết 08/2004/NQ-CP thì chính quyền cấp tỉnh được quyền “quyết định thành lập và quản lý các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công trên địa bàn như: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, dịch vụ công ích vệ sinh, môi trường, nước sạch....”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2, Điều 17 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập thì thẩm quyền quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND cấp tỉnh là thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
Bốn là, đối với việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập: Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước và Nghị định 52/2009/NĐ-CP xác định các loại hình đơn vị sự nghiệp công lập gồm: đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính (khoản 1, điều 37, Nghị định 52/2009/NĐ-
136
CP); Luật Viên chức và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP xác định các loại hình đơn vị sự nghiệp công lập gồm: Đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ (Đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) và đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ (Đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) (Điều 9). Như vậy, là giữa các văn bản pháp luật hiện hành đã đưa ra nhiều cách thức phân loại đơn vị sự nghiệp công lập, dẫn đến sự thiếu thống nhất và khó khăn trong việc thực hiện.
Về CBCC
Bên cạnh kết quả đạt được, việc phân cấp quản lý CBCC giữa trung ương và các thành phố trực thuộc trung ương còn một số hạn chế:
Thứ nhất, cơ chế, chính sách phân cấp quản lý trong lĩnh vực CBCC giữa trung ương và các thành phố trực thuộc trung ương chưa hoàn chỉnh, thậm chí còn chưa có gì đột phá so với thẩm quyền của các địa phương khác. Hiện nay, trong cơ chế phân cấp đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương có đề cập đến lĩnh vực CBCC. Tuy nhiên, quy định về thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa rõ, một số thẩm quyền được quy định lồng gép vào các văn bản của Chính phủ, Bộ, ngành trung ương.
Thứ hai, việc thực hiện phân cấp chưa tạo ra sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan được phân cấp thẩm quyền, điều này thể hiện ở lĩnh vực quản lý CBCC. Ví dụ, công tác phân cấp trong tuyển dụng CBCC vẫn còn có những hạn chế như: các văn bản về phân cấp trong tuyển dụng CBCC còn chung chung, chưa cụ thể dẫn tới các địa phương áp dụng phân cấp khác nhau trong tuyển dụng CBCC giữa các cơ quan, đơn vị; đơn vị, cơ quan sử dụng CBCC không có quyền quyết định điều kiện tuyển dụng, không có quyền quyết định việc tuyển dụng thêm người mới dựa trên nhu cầu công việc nếu không được phân bổ chỉ tiêu biên chế. Việc tuyển dụng CBCC gắn với chỉ tiêu biên chế hiện nay chỉ phù hợp với cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây nhưng không còn phù hợp với yêu cầu của nền hành chính hiện đại, năng động. Việc này dẫn đến một số hệ quả kế hoạch hóa nhân sự trong từng cơ quan hành chính chỉ mang tính chất hình thức vì thực tế bản thân cơ quan, đơn vị không có quyền quyết định. Sau khi xác định nhu cầu các cơ quan, đơn vị chỉ có quyền đề nghị lên cấp trên có thẩm quyền để xin biên chế. Việc quy định
137
như vậy làm hạn chế nhiều tính chủ động và làm giảm hiệu quả trong việc sử dụng CBCC của tổ chức; cơ quan, đơn vị sử dụng CBCC không có nhiều quyền trong xác định tiêu chuẩn tuyển dụng. Việc thi tuyển CBCC trong cùng một ngạch chưa phân biệt rõ ràng các loại CBCC theo đặc thù ngành và các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị trong việc xác định tiêu chuẩn dựa trên Bản mô tả công việc thì việc tuyển dụng chỉ mang tính chất hình thức, khó tìm được người thực sự đáp ứng tốt nhất cho một vị trí công việc cụ thể; cơ quan tuyển dụng CBCC không có quyền chủ động lựa chọn hình thức và nội dung thi tuyển do đó nội dung thi tuyển chưa thực sự phù hợp với từng nhóm vị trí công việc tương ứng.
Thứ ba, việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý CBCC giữa trung ương và các thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn có sự song trùng hoặc chồng chéo giữa thẩm quyền của cấp ủy đảng và chính quyền cấp tỉnh. Do tồn tại cơ chế song trùng như hiện nay nên có nhiều biểu hiện trong rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý CBCC. Đồng thời, nếu muốn phân cấp thẩm quyền nhiều hơn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương thì cần phải phân cấp thẩm quyền mạnh hơn cho cấp ủy đảng của thành phố trực thuộc trung ương (Thành ủy). Bởi trên thực tế, quản lý CBCC có nhiều đối tượng thuộc cơ quan Đảng và chính quyền quản lý.
Thư tư, các điều kiện phân cấp quản lý CBCC cho các thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế. Ví dụ: các điều kiện cần thiết về tổ chức – nhân sự, tài chính – ngân sách và cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp chưa được đảm bảo.