Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA
3.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN
Thực trạng phân cấp thẩm quyền quản lý nguồn thu NSNN
Thu ngân NSNN là việc dịch chuyển quỹ tiền tệ thuộc sở hữu của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về thu NSNN dưới hình thức thuế và các hình thức thu NSNN khác để tạo lập quỹ tiền tệ tập trung thuộc sở hữu nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu chung của toàn xã hội (Nguyễn Huy Chuyển, 2017). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 phân biệt ba loại nguồn thu gồm: nguồn thu ngân sách trung ương hưởng 100%, nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100% và nguồn thu được chia tỉ lệ giữa trung ương và địa phương. Tuy nhiên, không nêu rõ định mức phần trăm là bao nhiêu.
Thẩm quyền quản lý ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương được phân cấp cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, 2002, 2015 và các nghị định phân cấp đặc thù cho một số thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tài chính – ngân sách. Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được thu: các khoản thu ngân sách cấp thành phố hưởng 100% bao gồm: Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu, thuế thu nhập của các đơn vị hoạch toán toàn ngành); tiền cho thuê đất, thuê
99
mặt nước; tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; các khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; thuế tài nguyên của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu và hình thức đầu tư nước ngoài; thuế sử dụng đất nông nghiệp của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu; thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt thu vào mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường, mát-xa, karaokê); phí xăng, dầu; thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn đầu tư tại Việt Nam; các khoản phí, lệ phí phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật do các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố quản lý; viện trợ không hoàn lại bằng tiền, bằng hiện vật của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho cấp thành phố theo quy định của pháp luật; thu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực, kể cả thu phạt an toàn giao thông và thu của các trạm cân xe, thu chống buôn lậu ở các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố (trừ các khoản thu từ hoạt động chống buôn lậu của hạt kiểm lâm và đội quản lý thị trường trên địa bàn quận, huyện, phường); thu huy động các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật; thu đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cho cấp thành phố; thu từ quỹ dự trữ tài chính trong trường hợp đặc biệt; tiền đền bù thiệt hại đất; thu nhập từ vốn góp của ngân sách thành phố, tiền thu hồi vốn của ngân sách cấp thành phố tại các cơ sở kinh tế, thu thanh lý tài sản và các khoản thu khác của doanh nghiệp nhà nước do địa phương quản lý phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật; thu sự nghiệp của các đơn vị do cơ quan cấp thành phố quản lý; thu kết dư ngân sách cấp thành phố;
các khoản thu khác theo quy định của pháp luật; thu chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách cấp thành phố năm trước sang ngân sách cấp thành phố năm sau; thu bổ sung từ ngân sách trung ương.
Trong quản lý mức dư nợ vay của ngân sách thành phố trực thuộc trung ương cũng có sự khác nhau. Cụ thể: thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp. Đối với các địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên thì mức dư nợ vay không vượt quá 30% và trường hợp số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương thì không
100
vượt quá 20% số dư ngân sách được hưởng theo phân cấp (Khoản 6, Điều 7 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015)
Bảng: 3.3. Tổng hợp phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN đặc thù giữa trung ương với thành phố trực thuộc trung ương hiện nay (2020)
Nội dung phân
cấp Hà Nội Hải Phòng Đà Nẵng Tp. Hồ Chí Minh
Tỉ lệ ngân sách giữ lại (trên tổng các khoản thu thuộc diện điều tiết với ngân sách trung ương)
Tỉ lệ do Quốc hội quyết định, ổn định trong 5 năm
Tỉ lệ do Quốc hội quyết định
Tỉ lệ do Quốc hội quyết định
Tỉ lệ do Quốc hội quyết định, ổn định trong 5 năm
Bội chi ngân sách thành phố
Do Quốc hội quyết định hạn mức hàng năm
Do Quốc hội quyết định hàng năm
Quốc hội quyết định mức bội chi hàng năm
Quốc hội quyết định hạn mức hàng năm, bội chi dùng cho các dự án đầu tư công trung hạn Mức dư nợ vay
(gồm phát hành trái phiếu, vay lại từ Chính phủ...)
Không vượt quá 70%
thu ngân sách địa phương được hưởng
Không vượt quá 40%
số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp
Không vượt quá 40% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp
Không vượt quá 70% thu ngân sách địa phương được hưởng
Thưởng và bổ sung có mục tiêu từ vượt thu ngân sách trung ương
Quốc hội quyết định mức thưởng và bổ sung có mục tiêu từ số tăng thu ngân sách trung trương;
Bổ sung tương ứng toàn bộ số tăng thu ngân sách trung ương nhưng không vượt quá số tăng ngân sách trung ương trên địa bàn.
Bổ sung có mục tiêu cho thành phố Hải Phòng 70% số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số thu ngân sách trung ương trên địa bàn
Bổ sung không quá 70% số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số vượt thu của ngân sách trung ương;
Quốc hội quyết định mức bổ sung từ ngân sách trung ương
Thưởng 30% số vượt thu, kèm theo điều kiện ngân sách trung ương năm đó cũng phải vượt thu nhiều hơn số thưởng cho Tp.
Hồ Chí Minh
Bổ sung không quá 70%
số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số vượt thu của ngân sách trung ương
Quỹ dự trữ tài chính của các thành phố
Số dư của quỹ dự trữ tài chính không vượt quá 25% dự toán chi ngân sách hằng năm.
Được phép tạm ứng từ quỹ (không quá 36 tháng) để đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng chưa bố trí vốn đầu tư công trung hạn
Vốn hỗ trợ phát triển ODA và vốn ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài
Chính phủ ưu tiên bố trí vốn ODA và vốn vai ưu đãi khác để xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị...
Chính phủ ưu tiên bố trí vốn ODA và vốn vai ưu đãi khác để xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị...
Được ưu tiên bố trí vốn ODA, vốn vay ưu đãi để thực hiện những dự án đầu tư hạ tần quan trọng, dự án PPP.
Được ưu tiên bố trí vốn ODA và nguồn vốn ưu đãi để đầu tư các dự án hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị.
Huy động vốn ngoài ngân sách
Được huy động vốn đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP, thực hiện theo khả năng cân đối ngân sách địa phương.
Được huy động vốn đầu tư, vay từ các tổ chức nước ngoài trong khả năng của Thành phố và theo quy định của pháp luật.
Được vay vốn đầu tư trong nước, vay lại từ từ nguồn Chính phủ vay.
Được vay lại vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng;
không giới hạn dư nợ vay, nhưng Tp. Hồ Chí Minh phải có kế hoạch vay bù đắp bội chi, bố trí tiền trả nợ gốc, lãi theo quy định.
Nguồn: Các Nghị định Quy định về tài chính- ngân sách đặc thù Thẩm quyền quản lý NSNN của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương ngoài những điều quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 còn được quy định cụ thể tại các nghị định của Chính phủ quy định một số cơ chế đặc thù về tài chính, ngân sách đối với thành phố trực thuộc trung ương (xem Bảng:
101
3.1). Theo đó, hiện nay, các thành phố trực thuôc trung ương đã có các nghị định của Chính phủ điều chỉnh về phân cấp quản lý ngân sách như: Hà Nội đã có Nghị định số 63/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19 tháng 5 năm 2017 quy định một số cơ chế đặc thù về tài chính, ngân sách đối với Thủ đô Hà Nội; Nghị định số 144/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 11 năm 2016 của Chính phủ quy định một số cơ chế đặc thù và đầu tư, tài chính, ngân sách và phân cấp quản lý đối với thành phố Đà Nẵng; Nghị định số 48/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24 tháng 4 năm 2017 quy định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với thành phố Hồ Chí Minh. Tháng 5/2017, Quốc hội đã thông qua quyết định nới một loạt cơ chế về tài chính, ngân sách để làm nền tảng và tạo đà phát triển cho thành phố Hải Phòng trong tương lai. Như vậy, sau Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng thì Hải Phòng là thành phố trực thuộc Trung ương thứ 4 được hưởng cơ chế đặc thù này. Ngày 29/7/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 89/2017 quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố Hải Phòng, chính thức có hiệu lực từ ngày 15/9/2017 và áp dụng từ năm ngân sách 2017. Thành phố Cần Thơ đang trong quá trình kiến nghị, đề xuất đối với Quốc hội theo hướng sẽ có nghị định mới quy định về cơ chế, tài chính, sách ngân sách đặc thù đối với thành phố Cần Thơ.
Thực hiện phân cấp thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước, các thành phố trực thuộc trung ương luôn là các địa phương đi đầu trong tổ chức thực hiện quản lý tốt NSNN trên cơ sở đúng thẩm quyền được phân cấp. Cơ chế, chính sách phân cấp quản lý NSNN của Chính phủ cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương đã phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các thành phố, phát huy tính năng động, sáng tạo, khai thác tốt các nguồn lực tài chính để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố; góp phần tăng nguồn thu ngân sách trung ương và địa phương. Tổng thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước (xem: Bảng 3.4.).
Bảng: 3.4. Tổng thu ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn 2015 – 2019
ĐVT: Ngàn tỉ đồng
Thành phố 2015 2016 2017 2018 2019
Cả nước 996.870 1.101.380 1.293.627 1.431.662 1.539,4 Hà Nội 146.585 173.846 190.852 226.795 268.244
102
Hải Phòng 17.238 16.268 21.689 24.365 89.617
Đà Nẵng 23.873 25.392 23.379 26.523 28.170
Tp. Hồ Chí Minh 284.205 307.336 345.287 378.543 409.923
Cần Thơ 12.080 12.513 11.405 17.750 20.329
Nguồn: Niên giám Thống kê các Thành phố và Bộ Tài chính Các thành phố trực thuộc trung ương là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội lớn của khu vực ở nước ta. Tổng thu NSNN của các thành phố trực thuộc trung ương lớn. Do đó, tỉ lệ ngân sách điều tiết về cho ngân sách trung ương cũng lớn hơn các địa phương khác (Xem: Biểu đồ 3.1.).
Biểu đồ 3.1. Tỉ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại của thành phố trực thuộc trung ương năm 2019
Nguồn: Nghị quyết 73/2018/QH14 ngày 14/11/2018 của Quốc hội về phân bổ ngân sách trung ương năm 2019 So sánh giữa các thành phố trực thuộc trung ương, thành phố Hồ Chí Minh là địa phương có nguồn thu và đóng góp cho ngân sách trung ương lớn nhất, tiếp đến là Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ. Tuy nhiên, việc cân đối ngân sách, phân chi tỉ lệ ngân sách giữ lại cho địa phương khá không đồng đều, dẫn đến tình trạng tận thu, thiếu bồi dưỡng nguồn thu. So sánh tỉ lệ ngân sách được giữ lại giữa các thành phố trực thuộc trung ương cho thấy, tỷ lệ ngân sách để lại cho Hà Nội tăng từ 30% lên 35%, Hải Phòng giảm từ 100% còn 78%, thành phố Hồ Chí Minh năm 2000 tỷ lệ ngân sách được giữ lại là 33% nhưng chỉ còn 18% trong giai đoạn 2017- 2020. Trong khi đó, tỉ lệ đóng góp của thành phố Hồ Chí Minh vào ngân sách cả nước ngày càng tăng, từ 26,5% giai đoạn 2001-2010 và đến giai đoạn 2011-2019 là
18 35
68 78
91
82 65
32 22
9
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Tp. Hồ Chí Minh Tp. Hà Nội Tp. Đà Nẵng Tp. Hải Phòng Tp. Cần Thơ
Tỉ lệ NSĐP giữ lại Tỉ lệ NSĐP nộp TW
103
27,5%” (Nguyễn Thiện Nhân, 2020). Điều này cho thấy, trong thể chế, chính sách về tỷ lệ quản lý thu, chi, tỉ lệ phân chia ngân sách chưa thống nhất, hợp lý, nhất là chưa thể dựa vào những căn cứ thực tiễn nào để đề ra những con số như trên.
Thực trạng phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSNN
Chi ngân sách là việc sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước để chi tiêu theo dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền duyệt, quá trình chi ngân sách được thực hiện qua hai giai đoạn: Cấp phát và sử dụng (thực chi), cấp phát là việc Kho bạc Nhà nước căn cứ vào hạn mức kinh phí (đối với chi thường xuyên), kế hoạch vốn (đối với xây dựng cơ bản) chuyển tiền từ quỹ NSNN cho tổ chức, cá nhân thực hiện chi ngân sách; sử dụng ngân sách là quá trình chi tiêu số tiền mà NSNN đã cấp trên cơ sở dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (Nguyễn Huy Chuyển, 2017).
Tương ứng với nguồn thu của mỗi cấp chính quyền, luật NSNN cũng quy định nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền. Ngân sách trung ương có các nguồn thu lớn thì cũng đảm nhận những nhiệm vụ chi lớn, mang tính quyết định đến sự phát triển kinh tế – xã hội của cả nước. Ngân sách địa phương phải bảo đảm nhiệm vụ của chính quyền địa phương trong phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. So với trước khi có luật thì cơ chế phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương đã có những thay đổi cơ bản: ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho mỗi cấp chính quyền theo luật; ổn định tỉ lệ điều tiết và bổ sung từ 3-5 năm. Quãng thời gian từ 3-5 năm được gọi là thời kỳ ổn định. Trong thời kỳ này, Chính phủ quyết định tỉ lệ điều tiết và bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh ngay khi giao dự toán ngân sách năm đầu của thời kỳ ổn định. Tỉ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và xác định riêng cho mỗi tỉnh. Bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chỉ áp dụng khi nguồn thu 100%
và nguồn thu phân chia không đủ đáp ứng nhu cầu chi của cấp ngân sách. Số bổ sung được tăng thêm một phần theo tỉ lệ trượt giá và tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm.
Với cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi, thực tế hiện nay trong tổng thu để địa phương bố trí chi thì có tới 56/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải bị động từ nguồn thu bổ sung cân đối của trung ương, trong đó 25 tỉnh phải bổ sung từ 70-94%, có những tỉnh phải bổ sung dưới 30%. Một số khoản chi đã được
104
ổn định theo chiều hướng tăng lên như chi cho đầu tư phát triển, chi cho giáo dục, chi cho nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ, chi phát triển nông nghiệp nông thôn, đảm bảo thực hiện đường lối phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà nước.
Bảng: 3.5. Tổng chi NSNN của các thành phố trực thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn 2015 – 2019
Đơn vị tính: tỷ đồng
Thành phố 2015 2016 2017 2018 2019
Cả nước 1.262.870 1.360.000 1.355.034 1.435.435 1.633.300
Hà Nội 69.970 74.479 75.205 95.300 101.045
Hải Phòng 15.485 17.777 21.635. 23.450 23.530
Đà Nẵng 15.092 16.878 13.603 15.300 27.347
Tp. Hồ Chí Minh 61.850 59.407 70.646 72.627 70.930
Cần Thơ 8.082 8.161 10.238 11.898 11.506
Nguồn: Niên giám Thống kê các Thành phố và Bộ Tài chính Nhìn chung, mọi nhiệm vụ của chính thành phố trực thuộc trung ương đều có nguồn tài chính bảo đảm thực hiện. Các khoản thu phát sinh từ nhiệm vụ quản lý của các thành phố đều có cấp trên đôn đốc, theo dõi và quản lý. Các thành phố có nguồn thu tương đối ổn định, quy mô ngân sách lớn, ổn định, tỉ lệ điều tiết và số bổ sung được ổn định từ 5 năm, tạo cơ sở cho chính quyền các thành phố chủ động tính toán cân đối ngân sách theo sự tăng trưởng kinh tế của địa phương và các nhiệm vụ quản lý của chính quyền địa phương ở đô thị.