Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA
3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
3.4.1. Một số kết quả đạt được
3.4.1.1. Về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Trong nhiều thập kỷ qua, việc phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực
119
thuộc trung ương vẫn được thực hiện và đạt những kết quả quan trọng về thể chế, mức độ thẩm quyền được phân cấp và tính hiệu quả của phân cấp:
Thứ nhất, thể chế, chính sách phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã tạo ra khung pháp lý tương đối đầy đủ, cơ bản góp phần điều chỉnh cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền, đặc biệt là giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Theo kết quả thăm dò 400 ý kiến CBCC của 4/5 thành phố trực thuộc trung ương thì có 228 ý kiến (chiếm 57%) đánh giá thể chế phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương là “tương đối hoàn thiện”. Ngược lại, chỉ có 18 ý kiến (chiếm 4,5%) đánh giá “rất hoàn thiện và hệ thống”.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài Các số liệu thống kê trên cho thấy, thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã tạo ra môi trường pháp lý tương đối giúp chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chủ động ban hành thể chế phân cấp cho chính quyền cấp quận/huyện và phường/xã trên địa bàn. Công tác lập, thẩm định, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được các sở, ngành quan tâm, dựa trên các căn cứ pháp lý của Nhà nước và chủ trương chỉ đạo của UBND của các thành phố trực thuộc trung ương, đáp ứng yêu cầu phát triển của các thành phố.
4.5
24.5
57 14
Biểu đồ 3.2. Ý kiến đánh giá về thể chế phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Rất hoàn thiện và hệ thống
Hoàn thiện và hệ thống
Tương đối hoàn thiện Chưa hoàn thiện
120
Thứ hai, về mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Thẩm quyền phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phản ánh thông qua thể chế, chính sách phân cấp. Tuy nhiên, để đo lường các chính sách phân cấp này cần được thực hiện khi xem xét mức độ, tỉ lệ phân cấp thẩm quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ chủ thể phân cấp và thụ hưởng phân cấp.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài Để có cơ sở và minh chứng cho việc đánh giá, số liệu ở Biểu đồ 3.3 cho thấy có 164/400 (chiếm 41%) ý kiến của CBCC ở chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đánh giá việc phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đánh giá “phân cấp một phần và kiểm soát”; có 38/400 (chiếm 9,5%) ý kiến của CBCC cho rằng “phân cấp toàn bộ và không kiểm soát”. Trên thực tế, các thẩm quyền của chính quyền trung ương không thể được chuyển giao hoàn toàn cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, số liệu thống kê này cho thấy, hiện nay việc phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được đánh giá còn khiêm tốn.
Phân cấp toàn bộ và không
kiểm soát
Phân cấp nhiều và kiểm soát
Phân cấp một phần và kiểm
soát
Phân cấp rất ít và kiểm
soát 9.5
35 41
14.5 Biểu đồ 3.3. Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý
quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
121
Thứ ba, về các điều kiện để thực hiện thẩm quyền phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Các điều kiện để thực hiện thẩm quyền được phân cấp có tác động đến việc thực hiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Các yếu tố như tài chính, đội ngũ nhân sự, các phương tiện vật chất khác không thể thiếu đối với công tác quản lý nhà nước. Do đó, các ý kiến của CBCC thuộc chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về các điều kiện để thực hiện thẩm quyền được phân cấp cũng phản ánh mức độ đảm bảo tỉ lệ phân cấp. Có 47% ý kiến CBCC đánh giá các điều kiện để thực hiện thẩm quyền được đảm bảo một phần; chỉ có 5% CBCC được hỏi đánh giá đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài Thứ tư, về hiệu quả của phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài 16%
47% 32%
5%
Biểu đồ 3.4. Điều kiện thực hiện thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện
Đảm bảo đầy đủ Đảm bảo một phần Không đảm bảo
5%
23%
62%
10%
Biểu đồ 3.5. Ý kiến đánh giá về hiệu quả phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Rất hiệu quả Hiệu quả
Tương đối hiệu quả Không hiệu quả
122
Để đánh giá hiệu quả chủ trương, chính sách phân cấp của trung ương cho chính quyền địa phương phải dựa trên việc đo lường định lượng theo các tiêu chí, được phản ánh nhiều khía cạnh. Tuy nhiên, việc thăm dò ý kiến của đội ngũ CBCC ở chính quyền địa phương là những người trực tiếp đang thực hiện thẩm quyền được phân cấp cũng đóng góp thông tin quan trọng nhằm nhìn nhận về hiệu quả của phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Kết quả khảo sát cho biết ý kiến của 246/400 (chiếm 62%) CBCC ở chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được hỏi đánh giá chính sách phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của trung ương cho thành phố trực thuộc trung ương là “tương đối hiệu quả”. Chỉ có 22/400 (chiếm 5%) ý kiến đánh giá là “rất hiệu quả”. Điều này cho thấy, dựa vào chính sách phân cấp của trung ương trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã chủ động thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố hàng năm. Trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố đã hoạch định mục tiêu, phương hướng và những giải pháp thực hiện và mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội cho các thành phố.
Việc phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng hướng. Thu ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương tăng nhanh. Các lĩnh vực văn hoá, giáo dục, y tế, thể thao, hạ tầng công cộng được nâng lên và quan tâm đầu tư, tỉ lệ hộ nghèo giảm, đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của nhân dân được cải thiện, an ninh quốc phòng được giữ vững. Các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch kinh tế - xã hội đã bám sát hơn nhu cầu, khai thác tốt hơn tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, quận, huyện phục vụ cho yêu cầu phát triển chung của cả nước.
3.4.1.2. Về phân cấp quản lý NSNN
Thứ nhất, mức độ phân cấp về ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN.
Trong phân cấp quản lý NSNN, thẩm quyền được ban hành pháp luật, tiêu chuẩn, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN có ý nghĩa quan trọng đối với việc tự chủ của chính quyền địa phương về ngân sách. Ở Việt Nam, thẩm quyền này
123
thuộc về chính quyền trung ương và có phân cấp một số thẩm quyền cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có 190/400 (chiếm 47,5%) CBCC được hỏi đánh giá “phân cấp một phần và có kiểm soát”; có 42/400 ý kiến đánh giá chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được “tự chủ hoàn toàn” trong thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài Mức độ đánh giá của CBCC ở chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương cho thấy trong thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định mức ngân sách hiện nay chính quyền trung ương đã có sự phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, tỉ lệ phân cấp này còn chưa đáp ứng yêu cầu của thực tế tại thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, tính đặc thù của các đô thị lớn trong quản lý ngân sách là cần phải có sự tự chủ trong việc ban hành pháp luật, chính sách quản lý ngân sách phù hợp với đặc điểm của thành phố đó. Trên phương diện thực tiễn đã nảy sinh những bất cập từ phân cấp thẩm quyền đến việc thực hiện thẩm quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ hai, thẩm quyền quản lý nguồn thu NSNN
Thẩm quyền quản lý NSNN đã được chính quyền trung ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các Nghị định quy định về chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương đã tạo ra khung hành lang pháp lý quan trọng
Tự chủ hoàn toàn
Phân cấp nhiều và có
kiểm soát
Phân cấp một phần và có kiểm soát
Phân cấp rất ít thẩm
quyền 10.5
28
47.5
12
Biểu đồ 3.6: Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, định mức và
tiêu chuẩn NSNN
124
để chính quyền các thành phố tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý nguồn thu ngân sách.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài Kết quả khảo sát ý kiến của CBCC tại 4/5 chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cho thấy 49,5% ý kiến đánh giá mức độ phân cấp về quản lý nguồn thu NSNN của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là “phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội” của thành phố trực thuộc trung ương; chỉ có 11,5% CBCC được hỏi đánh giá mức độ phân cấp về quản lý NSNN hiện nay cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là “hoàn toàn”; có 16%
CBCC trả lời là “phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động”. Bênh cạnh đó, có 21,5%
CBCC đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đánh giá “phân cấp hạn chế, chưa tạo thế chủ động”. Số liệu thu thập về ý kiến đánh giá của CBCC thuộc các thành phố trực thuộc trung ương cho thấy các chính sách phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách của trung ương dành cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong những năm gần đây đã được cải thiện đáng kể. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương, đặc biệt là HĐND thành phố đã được phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN nhiều hơn trong: i) Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng địa phương; ii) Quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách trên cơ sở hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban hành; iii) Quyết định một số nội dung trong quy trình ngân sách như: quyết định
Phân cấp hoàn toàn về
thẩm quyền thu ngân sách
Phân cấp mạnh mẽ, tạo
thế chủ động
Phân cấp phù hợp với đặc điểm KT-XH
Phân cấp hạn chế, chưa tạo thế chủ động
11.5 16
49.5
21.5
Biểu đồ 3.7. Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý thu NSNN
125
phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách địa phương… Việc quy định thời kỳ ổn định ngân sách từ 5 năm (như Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh), ổn định tỉ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, trao quyền vay nợ cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương lớn hơn với giới hạn xác định, tăng cường phân cấp nguồn thu cho ngân sách các thành phố đã giúp chính quyền các thành phố phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn lực, nguồn thu; chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ thu, chi NSNN và ngân sách địa phương. Do đó, hàng năm các thành phố trực thuộc trung ương luôn có tỉ lệ điều tiết ngân sách về trung ương rất lớn so với các địa phương khác trong cả nước. Qua đó, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội của các thành phố, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển và lợi ích của nhân dân. Hiện nay, nhiều nội dung phân cấp quản lý tài chính – ngân sách đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương đã phát huy hiệu quả, góp phần quản lý tốt hơn nhiệm vụ quản lý NSNN, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu cho NSNN.
Thứ hai, phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSNN
Phân cấp quản lý nguồn thu NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương, phát huy vai trò của HĐND và UBND các thành phố trong quản lý nguồn thu NSNN. Ý kiến đánh giá của CBCC thuộc thành phố trực thuộc trung ương cho thấy 38% người được hỏi đánh giá việc phân cấp thẩm quyền quản lý nhiệm vụ chi NSNN của trung ương cho thành phố trực thuộc trung ương là phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương. Chỉ có 6% CBCC được hỏi trả lời trung ương phân cấp hoàn toàn cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về thẩm quyền chi NSNN. Bên cạnh đó, còn có 33% ý kiến CBCC đánh giá thẩm quyền phân cấp của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong thực hiện nhiệm vụ chi NNSN.
Như vậy, việc phân cấp thẩm quyền trong nhiệm vụ quản lý thu, chi NSNN của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã được tăng cường hơn trước, nhất là được thể hiện ở các cơ chế chính sách tài chính – ngân sách đặc thù, góp phần tạo ra thế chủ động cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý thu chi ngân sách địa phương. Đồng thời, góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của
126
chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa trung ương và chính quyền các thành phố đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ tình trạng các thành phố quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền các thành phố trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi các thành phố phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện quản lý ngân sách.
Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài 3.4.1.3. Về phân cấp quản lý TCBM và CBCC
Về phân cấp quản lý TCBM
Thứ nhất, thẩm quyền và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý TCBM đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ, cơ bản đối với việc phân cấp thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM. Cụ thể như sau:
Trên cơ sở quy định của Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã tiến hành tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP. Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; trong đó, có phân cấp cho Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức (Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một
6%
23%
38%
33%
Biểu đồ 3.8. Đánh giá phân cấp thẩm quyền quản lý nhiệm vụ chi NSNN Phân cấp hoàn toàn về
thẩm quyền chi ngân sách
Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động
Phù hợp với đạc điểm KT-XH của TP
Hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong thực hiện