Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.4. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI VIỆT NAM
2.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trên thế giới
2.4.1.1. Phân cấp của Trung Quốc
Hiện nay, Trung Quốc có 32 đơn vị hành chính cấp tỉnh (23 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc trung ương). Việc phân chia các đơn vị hành chính ở Trung Quốc chủ yếu dựa vào truyền thống lịch sử mà không có sự tính toán đến quy mô lãnh thổ, dân số. Do đó, đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc rất lớn, như một quốc gia nếu xét ở quy mô dân số. Mô hình tổ chức quyền lực nhà nước Trung Quốc được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trung ương, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước thẩm quyền của chính quyền trung ương cũng được phân cấp cho chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức quyền lực nhà nước ở Trung Quốc về cơ bản cũng giống như ở Việt Nam, đều được thiết lập trên cở sở nguyên tắc tập quyền, tập trung quyền quản lý nhà nước vào các cơ quan nhà nước ở trung ương.
Chính quyền địa phương cấp tỉnh của Trung Quốc gồm: tỉnh, khu tự trị của các thành phố, các thành phố trực thuộc trung ương, đặc khu (Hồng Kông và Ma Cao). Hiện nay, Trung Quốc có 4 thành phố trực thuộc trung ương gồm: Bắc Kinh, Thiên Tân, Thượng Hải, Trùng Khánh. Cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của các thành phố trực thuộc trung ương cũng có hình thức tổ chức giống chính quyền địa phương cấp tỉnh khác. Tuy nhiên, ở các thành phố trực thuộc trung ương được trao nhiều thẩm quyền cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Quyền lực nhà nước ở thành phố trực thuộc trung ương tập trung vào cơ quan lập pháp là Đại hội nhân dân. Đây là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất tại các thành phố trực thuộc trung ương.
Trung Quốc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương dựa trên ba nguyên tắc cơ bản: thứ nhất, duy trì thống nhất trong quản lý đất nước; thứ hai, để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương; thứ ba, phân cấp để thúc đẩy cải cách thể chế. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành của Trung Quốc, việc phân quyền, phân cấp trách nhiệm quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương “bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của các cơ quan trung ương, phát huy đầy đủ tính chủ động, tính tích cực của địa phương”.
72
Chính quyền Trung ương thống nhất lãnh đạo và quản lý lĩnh vực tư nhân không thể tham gia và không thể giao cho chính quyền cấp dưới để đảm bảo quản lý tập trung thống nhất như quốc phòng, xây dựng hạ tầng, an ninh, các tập đoàn kinh tế lớn có sở hữu của nhà nước...
Việc phân cấp trong TCBM nhà nước từ chính quyền trung ương đến chính quyền địa phương cấp tỉnh được thực hiện khá chặt chẽ. Theo Hiến pháp, chính quyền địa phương (cấp tỉnh) không chỉ chấp hành Hiến pháp, pháp luật mà còn phải chấp hành mọi quyết định, chỉ thị, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước trung ương.
Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm có Đại hội nhân dân và Chính phủ Nhân dân. Chính phủ nhân dân ở các thành phố trực thuộc trung ương là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và là cơ quan hành chính nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương. Chính phủ nhân dân ở các thành phố trực thuộc trung ương một mặt chấp hành các quyết định của chính phủ trung ương, mặt khác là cơ quan chấp hành và điều hành của cơ quan lập pháp tại thành phố trực thuộc trung ương là Đại hội nhân dân. Mô hình tổ chức hành chính thành phố trực thuộc trung ương gồm có thị trưởng, các phó thị trưởng, tổng thư ký và giám đốc của các sở, ban, ngành. Các thành viên của chính quyền Thành phố được Đại hội nhân dân bầu, nhiệm kỳ 5 năm.
Thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Trung Quốc được trao nhiều thẩm quyền trong quản lý nhà nước: thực thi các quyết định của Đại hội nhân dân; tiến hành các biện pháp hành chính và ban hành các quy tắc, quy định; lãnh đạo hoạt động của cấp dưới; thực thi các kế hoạch kinh tế và ngân sách;
thực thi các công việc quản lý liên quan các vấn đề như kinh tế, giáo dục, khoa học, tài chính, dân sự, trật tự an toàn xã hội, dân tộc...
Kể từ sau Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVIII, việc phân cấp thẩm quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương nói chung và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được tăng cường mạnh mẽ. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có quyền tự chủ đáng kể trong lập kế hoạch và tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đô thị. Đặc biệt, trong quản lý NSNN, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phép tăng nợ công để phát triển đô thị.
73
Trong hoạch định chính sách phát triển, dựa trên chiến lược phát triển chung của quốc gia do chính quyền trung ương hoạch định và ban hành, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đề ra chính sách phát triển của thành phố phù hợp với chính sách quốc gia. Mặt khác, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được hoạch định chính sách phát triển đô thị phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của các thành phố. Trên cơ sở phân quyền, phân cấp trách nhiệm, một mặt, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm chế định các chính sách liên quan đến các lĩnh vực được phân cấp trên địa bàn, chỉ đạo phối hợp thống nhất, phân bổ kinh phí, quản lý và giám sát..., còn chính quyền trung ương có trách nhiệm xây dựng chính sách mang tầm quốc gia, chính quyền địa phương sẽ căn cứ vào các chính sách của trung ương để xác định các chính sách và biện pháp phù hợp với thành phố trực thuộc trung ương.
2.4.1.2. Phân cấp cho các thành phố lớn của Nhật Bản
Nhật Bản là quốc gia có nền hành chính phát triển. Chính phủ Nhật Bản đã luôn coi trọng việc cải cách thể chế hành chính và đổi mới mô hình tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiện nay, Nhật Bản có 47 địa phương và thành phố (gọi chung là cấp tỉnh), trong đó có 43 tỉnh, 3 thành phố (Tokyo, Kyoto, Osaka) và 01 huyện đảo Hokkaido được coi tương đương với một tỉnh.
Việc quản lý đất nước Nhật Bản trong những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX chủ yếu tập trung quyền lực trong tay chính quyền trung ương. Chính quyền trung ương có quyền kiểm soát các vấn đề của chính quyền địa phương, thậm chí cử cơ quan đại diện của mình xuống địa phương để thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ tại địa phương. Do đó, thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương của Nhật Bản rất hạn chế. Điều này đã nảy sinh nhiều xung đột về thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nhất là ở các thành phố lớn như Tokyo, Kyoto, Osaka. Trong bối cảnh đó đã có nhiều ý kiến tranh luận về vấn đề phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Đặc biệt yêu cầu đặt ra là phải tạo ra những cơ chế tự chủ, tự quản quản của chính quyền địa phương; đồng thời, tổ chức lại thẩm quyền giữa trung ương và địa phương sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương; tập trung
74
xây dựng thể chế để phát triển mô hình tổ chức chính quyền đô thị, các đặc khu trong đô thị lớn.
Quá trình phân cấp của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương, trong đó có các thành phố lớn ở Nhật Bản có sự thay đổi lớn vào năm 1993 khi Đảng Dân chủ tự do mất quyền lãnh đạo đất nước kể từ khi Đảng được thành lập năm 1955. Tân Đảng Nhật Bản do ông Hosokawa thành lập đã giành được quyền lãnh đạo đất nước nhờ vào các chính sách phân cấp đề ra trong quá trình vận động tranh cử. Sau khi lên nắm quyền Thủ tướng Nhật Bản, ông Hosokawa đã lập tức thực hiện các chính sách phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương. Chính phủ trung ương đã đề xuất “Giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp” được Thượng viện và Hạ viện đưa ra vào tháng 6 năm 1993. “Nguyên tắc chung và các chính sách liên quan đến việc đẩy mạnh phân cấp” được Nội các ban hành vào tháng 12 năm 1994, dẫn đến đề xuất “Dự thảo luật đẩy mạnh phân cấp” và tiếp đó “Luật đẩy mạnh phân cấp” được thông qua và được công bố vào tháng 5 năm 1995. Luật này thừa nhận những quy định chung, những chính sách cơ bản nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý chính quyền, thiết lập Uỷ ban đẩy mạnh phân cấp và Kế hoạch đẩy mạnh phân cấp [xem:75]. Năm 2006, Luật đẩy mạnh phân cấp được sửa đổi, bổ sung cùng với Luật tự trị địa phương đã được sửa đổi năm 2004 đã quy định quyền kiểm tra, giám sát của chính phủ trung ương và chính quyền cấp tỉnh đối với chính quyền cơ sở theo hướng hạn chế tới mức tối thiểu sự can thiệp và phải theo đúng luật định. Hơn nữa, luật phân cấp cũng quy định là phải tôn trọng quyền tự trị và độc lập của chính quyền địa phương. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để phân định thẩm quyền của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó nhiều thẩm quyền của các thành phố lớn của Nhật Bản được phân giao nhiều thẩm quyền trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quản lý tài chính, nhân sự, các dự án lớn miễn là các thẩm quyền này không đi ngược lại Hiến pháp. Luật đẩy mạnh phân cấp và Luật tự trị đã phản ánh mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là bình đẳng, độc lập và hợp tác, không còn thứ bậc, phát huy quyền tự chủ, tự quyết của chính quyền các thành phố lớn. Dưới nguyên tắc tự chủ của hệ thống chính quyền địa phương hiện nay, chính quyền trung ương cần phải tôn trọng tự quản của chính quyền thành phố, hạn chế sự can thiệp của trung ương vào công việc
75
của chính quyền cấp dưới, trừ trường hợp các chính sách tổng thể của các thành phố đòi hỏi phải có sự hài hòa với những chính sách chung của quốc gia.
Việc phân cấp cho chính quyền các thành phố ở Nhật Bản được thực hiện trên hai phương diện chính:
Thứ nhất, quá trình phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền các thành phố lớn (cấp tỉnh) được phân định bằng việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền trong thực thi quyền lực nhà nước. Để thực hiện tốt phân cấp, các nguyên tắc được đặt ra để giảm thiểu sự can thiệp của chính quyền trung ương vào các công việc của các thành phố. Theo đó, nguyên tắc kiểm soát của chính quyền trung ương đối với các thành phố thông qua pháp luật; phát huy quyền tự quản của chính quyền thành phố; công bằng, minh bạch. Với nguyên tắc phân cấp này, vai trò của chính quyền trung ương chỉ giới hạn trong các công việc liên quan đến sự tồn vong của quốc gia và cộng đồng quốc tế, còn chính quyền các thành phố thực hiện quyền quản lý, quyết định những công việc hàng ngày liên quan đến đời sống xã hội trên địa bàn hành chính của mình. Do đó, tính độc lập, tự chủ và sáng tạo của các thành phố được nâng lên, hiệu quả công việc cao hơn; đáp ứng yêu cầu quản lý đô thị hiện đại, thông minh.
Thứ hai, phân cấp đầy đủ về thẩm quyền quản lý tài chính cho chính quyền các thành phố để thực hiện tự chủ, độc lập về tài chính của chính quyền các thành phố. Trước đây, theo quy định, các nguồn thu của địa phương trong đó có các thành phố lớn của Nhật Bản đều phải nộp về trung ương, sau đó trung ương phân bổ kinh phí chi tiêu cho địa phương và các thành phố. Tuy nhiên, trên thực tế, nguồn thu và nhiệm vụ chi của các thành phố lớn so với các địa phương không đồng đều, dẫn đến tình trạng không công bằng trong thu chi, phân bổ tài chính. Hệ quả là không khuyến khích các thành phố tìm cách tăng nguồn thu và sử dụng một cách chủ động, hiệu quả ngân sách nhà nước. Do đó, phân cấp cho chính quyền thành phố lớn ở Nhật Bản tập trung vào việc xác định nguồn thu của các thành phố và mở rộng quyền tự chủ tài chính cho chính quyền các thành phố, khuyến khích sự sáng tạo, tự chủ của các thành phố nhằm bảo đảm thu, chi hiệu quả.
Trong các thành phố lớn của Nhật Bản, Tokyo như một mô hình tiêu biểu nhất của đô thị trực thuộc trung ương của Nhật Bản. Tokyo được chia thành 23 quận, 26 thành phố, 5 thị trấn và 8 làng. Mỗi quận hay thành phố đều có những tính đặc thù
76
riêng, có cơ quan chuyên trách về hành chính, cung cấp dịch vụ công. Các cơ quan này nằm ở cấp quận nhưng nằm trong sự quản lý chung của thành phố để tạo nên sự thống nhất trong quản lý, điều hành. Các quận cũng được chính quyền thành phố phân cấp nhiều thẩm quyền trong ban hành và thực thi các chính sách; đồng thời được chủ động nghiên cứu, đề xuất những chính sách mới phù hợp với thực tiễn quản lý trên địa bàn quận và của thành phố. Thủ đô Tokyo được quan tâm đầu tư để trở thành trung tâm chính trị, kinh tế và văn hóa quan trọng nhất của Nhật Bản.
2.4.1.3. Phân cấp cho các thành phố ở Pháp
Pháp là quốc gia có lịch sử phát triển của nền hành chính lâu dài, hiện đại. Nhà nước Pháp là nhà nước đơn nhất tập quyền. Hệ thống quản lý hành chính, lãnh thổ thống nhất từ trung ương đến địa phương. Trong vài thập kỷ trở lại đây, Pháp đã có những cải cách mạnh mẽ trong hệ thống hành chính nhà nước, trong đó phân quyền là một trong những thành tựu nổi bật của nền hành chính Pháp. TCBM nhà nước của Pháp tồn tại bốn cấp chính quyền: Chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ba cấp (tỉnh, khu vực/vùng và xã).
Chính quyền địa phương ở Pháp với đơn vị hành chính - lãnh thổ vùng là cấp cao nhất, trong vùng có nhiều tỉnh. Chính quyền vùng gồm Hội đồng vùng và Chủ tịch vùng chịu trách nhiệm quản lý nhà nước, phát triển kinh tế... theo quy hoạch vùng. Tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ chủ yếu ở Pháp. Chính quyền tỉnh gồm Hội đồng tỉnh và Tỉnh trưởng. Xã là đơn vị hành chính thấp nhất trong hệ thống hành chính của Pháp. Chính quyền xã gồm Hội đồng xã và Xã trưởng. Theo quy định của Pháp luật, mỗi đơn vị hành chính giống như một công ty riêng với tên riêng của mình, lãnh thổ, ngân sách, nhân viên riêng và có quyền hạn cụ thể, có quyền tự chủ một mức độ nhất định với chính quyền trung ương. Ngoài ra, có lãnh thổ ở ngoài của Pháp (collectivité d'outre mer) và các thành phố đặc biệt (Paris, Marseille, Lyon, Corsica, Mayotte và Saint-Pierre-et-Miquelon) [4].
Các thành phố đặc biệt đều nằm trong các vùng phát triển của Pháp. Những đơn vị hành chính này mặc dù tương đương đơn vị hành chính tỉnh, nhưng có những cơ chế phân cấp đặc thù trong quản lý đô thị. Nhìn tổng thể, vấn đề phân quyền giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong đó có các thành phố đặc biệt ở Pháp được giải quyết dựa trên việc giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Kết quả của việc giải quyết mối quan hệ này là sự ra đời của
77
Hiến pháp quốc gia, luật về phân cấp đã ghi nhận thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của các cấp chính quyền.
Một là, thẩm quyền của chính quyền địa phương nói chung và các thành phố đặc biệt nói riêng được phân định rõ ràng bằng quy định của pháp luật cao nhất.
Chính quyền địa phương được quyền tự chủ cao nhất bởi hình thức tự quản. Điều 72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ năm của Pháp ghi nhận:
“Các đơn vị hành chính lãnh thổ hiến định của Cộng hòa Pháp bao gồm xã, tỉnh, vùng. Các đơn vị hành chính có quy chế đặc biệt và lãnh thổ hải ngoại được quy định ở điều 74. Các đơn vị hành chính lãnh thổ khác được thành lập theo pháp luật, có thể thay thế một hoặc nhiều đơn vị hành chính lãnh thổ được quy định tại điều này.
Địa phương có quyền ra quyết định và triển khai thực hiện quyết định trong phạm vi thẩm quyền trên địa bàn của mình.
Các đơn vị hành chính lãnh thổ này được quản lý theo hình thức tự quản bởi các Hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định. Chính quyền địa phương có quyền lập quy để thực hiện thẩm quyền của mình”[73].
Bên cạnh Hiến pháp, năm 1982, Luật phân cấp ở Pháp ra đời đã đáp ứng mong muốn của chính quyền địa phương và người dân nhằm thay đổi cán cân quyền lực giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Luật này cũng quy định việc trao cho quyền tự chủ lớn hơn trong việc ra quyết định bằng cách phân công việc hành chính và ngân sách giữa các cơ quan trung ương và địa phương.
Hai là, sự phân công, phối hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền cũng được xác định rõ ở trong Hiến pháp, Luật. Điều 72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ năm của Pháp hiến định: “Không có sự giám hộ giữa các cấp chính quyền. Tuy nhiên, nếu việc thực hiện một thẩm quyền nào đó đòi hỏi sự phối hợp giữa nhiều địa phương, thì luật có thể cho phép các địa phương liên kết với nhau để tổ chức hành động chung” [73].
Ba là, trong phân quyền của Pháp, các điều kiện thực hiện phân quyền được chuyển giao triệt để, tưng ứng với nhiệm vụ. Bất kỳ chuyển giao thẩm quyền nhà nước trung ương sang chính quyền địa phương phải kèm theo chuyển giao nguồn lực (chủ yếu là tài chính). Trong thực tế, thuế địa phương có xu hướng tăng lên.
Khoản 2 Điều 72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ năm của Pháp hiến định: