Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA
3.3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TCBM VÀ CBCC
3.3.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về CBCC
Phân cấp trong tuyển dụng CBCC
Phân cấp trong tuyển dụng CBCC đã được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật liên quan như: Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019; Nghị định số 71/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nước; Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức; Nghị định số 24/2010/NĐ- CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định 93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;
Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số 161/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29 tháng 11 năm 2018 về sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
Điểm khác biệt giữa thành phố trực thuộc trung ương so với những địa phương khác trong phân cấp là ở các Nghị định đặc thù. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành các nghị định đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương trong các lĩnh vực như tài chính – ngân sách, quản lý cán bộ, công chức, đầu tư xây dựng...
Trong lĩnh vực phân cấp quản lý CBCC đặc thù giữa trung ương với chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương có Nghị định số 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12 tháng 12 năm 2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí Minh đã phân cấp cho chính quyền thành phố Hồ Chí Minh trong quản lý CBCC.
Thẩm quyền tuyển dụng CBCC được phân cấp từ trung ương đến cấp tỉnh được quy định: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý;
112
UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. Việc phân cấp tuyển dụng CBCC được xem xét trên các nội dung sau: phân cấp xác định và quản lý biên chế; phân cấp trong xác định điều kiện tuyển dụng; phân cấp trong tổ chức tuyển dụng:
- Việc phân cấp trong xác định và quản lý biên chế
Một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về CBCC là quản lý biên chế. Số lượng biên chế công chức ít hay nhiều không quan trọng so với biên chế công chức có số lượng đúng, đủ nhưng chất lượng, hiệu quả. Để quản lý biên chế công chức đúng, đủ và làm việc hiệu quả Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 về quản lý biên chế công chức.
Thẩm quyền quản lý biên chế công chức thuộc về Chính phủ nhưng có phân cấp cho chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, Chính phủ phân cấp cho HĐND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quản lý biên chế công chức trong phạm vi thẩm quyền quản lý. Điều 16, Nghị định số 21/2010/NĐ-CP quy định: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức được cấp có thẩm quyền giao”. Nghị định số 110/2015/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức đã sửa đổi, bổ sung khoản 1, Điều 17 quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp tỉnh: Chỉ đạo các cơ quan, tổ chức thuộc UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm; xây dựng đề án điều chỉnh, bổ sung biên chế công chức gửi Bộ Nội vụ thẩm định, tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định; trình HĐND cấp tỉnh biên chế công chức và triển khai thực hiện sau khi được HĐND quyết định; thực hiện chế độ thống kê và báo cáo về tình hình thực hiện quản lý biên chế công chức theo quy định; kiểm tra việc thực hiện các quy định về quản lý biên chế công chức đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc; giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý biên chế công chức thuộc thẩm quyền. Mặc dù đã có nghị định riêng về quản lý biên chế công chức, nhưng thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn ở các tỉnh, thành phố
113
trực thuộc trung ương không được quy định, thậm chí trên thực tế Sở Nội vụ các thành phố trực thuộc trung ương không có quyền chủ động quyết định biên chế khi nhu cầu thực tế đòi hỏi; đồng thời không đề cao trách nhiệm của các cơ quan này trong quản lý và sử dụng biên chế.
- Phân cấp trong xác định điều kiện tuyển dụng
Điều kiện đăng ký dự tuyển CBCC thường được ghi nhận trong các văn bản có giá trị pháp lý cao về CBCC. Như vậy, thẩm quyền xác định điều kiện tuyển dụng CBCC thuộc về Quốc hội, thể hiện cụ thể qua Luật Cán bộ, công chức năm 2008, (sửa đổi năm 2019). Trong đó Luật đã xác định những điều kiện chung,
“cứng” để một người có thể nộp đơn xin dự tuyển CBCC. Bộ Nội vụ ban hành các quy định về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của ngạch công chức. Tuy nhiên, để dự tuyển vào các vị trí cụ thể của từng ngành trong cơ quan hành chính, ứng viên ngoài đáp ứng những yêu cầu chung về ngạch ứng viên còn phải đáp ứng các điều kiện riêng của từng ngành và điều kiện của địa phương trên cơ sở các đơn vị sử dụng có trách nhiệm, mô tả vị trí việc làm. Ở điểm này, các thành phố trực thuộc trung ương đã có những yêu cầu và tiêu chuẩn riêng cho các ứng viên dự tuyển.
Điều này phù hợp với đặc điểm của thực tiễn công tác và môi trường làm việc của các thành phố lớn nhằm tuyển dụng nhân sự vào khu vực công.
- Phân cấp trong tổ chức tuyển dụng
Theo quy định tại Điều 39, Luật CBCC năm 2008 quy định: bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. UBND cấp tỉnh tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý.
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quyền tổ chức thực hiện các hoạt động sau:
+ Thành lập Hội đồng tuyển dụng công chức.
+ Tổ chức việc tuyển dụng công chức hành chính và công chức dự bị theo quy định của pháp luật.
+ Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ kết quả thi tuyển, xét tuyển để quyết định tuyển dụng và phân công công chức về các sở, ban ngành và UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
114
Trong hoạt động tuyển dụng hiện nay, chúng ta đã tiến hành phân cấp trong khâu tổ chức thi tuyển. Việc tuyển dụng công chức do Hội đồng tuyển dụng (Hội đồng thi tuyển khi tổ chức thi tuyển và Hội đồng xét tuyển khi tổ chức xét tuyển) thực hiện. Hội đồng tuyển dụng công chức do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thành lập.
Phân cấp trong bố trí, sử dụng và bổ nhiệm, miễn nhiệm CBCC
Cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động phân cấp sử dụng CBCC: Luật cán bộ công chức năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Công chức và Luật Viên chức năm 2019; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định 93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm 2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại CBCC, viên chức; Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19 tháng 2 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm CBCC lãnh đạo và hệ thống các văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành có nội dung điều chỉnh về hoạt động sử dụng CBCC; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP xác định nội dung sử dụng công chức gồm các mục: bố trí, phân công công tác và chuyển ngạch công chức; nâng ngạch công chức, điều động, luân chuyển, biệt phái công chức, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễm nhiệm công chức, đánh giá công chức; Nghị định số 161/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29 tháng 11 năm 2018 về sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
- Phân cấp trong bố trí, sử dụng CBCC
Sử dụng công chức bao gồm các hoạt động như bố trí, sắp xếp công chức vào vị trí công việc phù hợp. Việc bố trí sắp xếp CBCC phải tuân thủ nguyên tắc “đúng người, đúng việc” tức là người nào với chuyên môn, năng lực, sở trường gì cần
115
được bố trí, đảm đương những công việc phù hợp với chuyên môn, năng lực, sở trường đó. Do đó, người có thẩm quyền bố trí sắp xếp công chức phải là người trực tiếp sử dụng họ. Hiện nay, việc phân cấp trong bố trí, sắp xếp CBCC trong cơ quan hành chính đã cơ bản hợp lý. Thẩm quyền sắp xếp, bố trí CBCC được phân cấp theo thẩm quyền tuyển dụng, đơn vị nào có quyền tuyển dụng thì thủ trưởng đơn vị đó có quyền sắp xếp bố trí CBCC cho phù hợp với vị trí công tác. Trừ một số trường hợp đặc biệt là cán bộ cấp cao thì còn do Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư sắp xếp, bố trí công tác. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương là chính quyền cấp tỉnh đã được giao nhiều thẩm quyền trong sắp xếp bố trí, sử dụng CBCC thuộc thẩm quyền được phân cấp. Ngoài ra, việc bố trí, sử dụng CBCC ở các thành phố trực thuộc trung ương còn căn cứ vào yếu tố đặc thù của đô thị lớn để có sự phân công phù hợp.
- Phân cấp trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC
Hiện nay, việc bổ nhiệm CBCC được thực hiện dưới hai hình thức bổ nhiệm lần đầu và bổ nhiệm lại. Việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC phải tuân thủ một số nguyên tắc, trong đó có hai nguyên tắc liên quan đến phân cấp quản lý CBCC cụ thể như sau: Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ. Các cấp ủy đảng từ cơ sở trở lên trực tiếp lãnh đạo công tác bổ nhiệm, miễn nhiệm công chức lãnh đạo. Cấp nào có thẩm quyền bổ nhiệm thì cũng có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm lại, miễn nhiệm hoặc chấp nhận đơn từ chức của công chức lãnh đạo.
Nội dung cụ thể của phân cấp quản lý trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm thể hiện rõ trong thẩm quyền quyết định bổ nhiệm. Theo quy định của pháp luật hiện hành: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng các Bộ; Bộ trưởng các bộ có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng; Quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu các tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu của Bộ. Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở, Phó giám đốc Sở sau khi có thông báo của Ban thường vụ Thành ủy. Việc quy định thẩm quyền của các chủ thể trong bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức khá rõ ràng là hành lang pháp lý đầy đủ để việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm
116
CBCC trong cơ quan hành chính thực hiện. Theo tinh thần phân cấp mạnh cho địa phương đã xóa bỏ cơ chế thỏa thuận giữa Bộ và đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc bổ nhiệm CBCC thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Tuy nhiên, với cơ chế phân cấp như hiện nay, đơn vị trực tiếp sử dụng CBCC sẽ bị động, việc bổ nhiệm CBCC phần lớn phụ thuộc vào cơ quan tổ chức có thẩm quyền, cấp có thẩm quyền trong khi đó thủ trưởng đơn vị sử dụng CBCC không có thẩm quyền bổ nhiệm.
Phân cấp trong quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC
Cơ sở pháp lý điều chỉnh phân cấp đào tạo, bồi dưỡng CBCC: Luật CBCC năm 2008 (sửa đổi năm 2019); Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức... Thẩm quyền quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC ở trung ương được giao cho Bộ Nội vụ. Ở chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được giao cho UBND cấp tỉnh, trực tiếp là Sở Nội vụ.
Theo Điều 28 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ thì thẩm quyền quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương gồm: 1. Xây dựng, ban hành chế độ khuyến khích công chức không ngừng học tập nâng cao trình độ, năng lực công tác; bố trí kinh phí bảo đảm hoạt động đào tạo, bồi dưỡng; 2. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng thuộc phạm vi quản lý; 3. Tổ chức thực hiện chế độ đào tạo, bồi dưỡng theo quy định; báo cáo kết quả hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức hàng năm để Bộ Nội vụ theo dõi, tổng hợp; 4. Tổ chức quản lý và biên soạn chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng trong phạm vi trách nhiệm được giao; 5.
Quản lý cơ sở đào tạo, bồi dưỡng và đội ngũ giảng viên trong phạm vi thẩm quyền;
6. Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách đào tạo, bồi dưỡng trong phạm vi thẩm quyền. Việc phân định thẩm quyền quản lý nhà nước đã tạo sự thống nhất trong phạm vi cả nước đối với công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC, tránh sự chồng chéo, cắt khúc. Công tác đào tạo, bồi dưỡng được tổ chức kết hợp cơ chế phân cấp và cơ chế cạnh tranh nhằm đảm bảo tính hiệu quả và nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng CBCC. Đối với các thành phố trực thuộc trung ương, trong thẩm quyền được phân cấp chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được quyết định về nguồn kinh phí đào tạo, bồi dưỡng CBCC tùy theo khả năng cân đối ngân sách của thành phố để đảm bảo hiệu quả, chất lượng trong đào tạo, bồi dưỡng.
117
Phân cấp trong đánh giá CBCC
Việc phân cấp trong đánh giá CBCC được xem xét trên các vấn đề sau: thẩm quyền xác định nội dung đánh giá; thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá;
thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá. Thứ nhất, thẩm quyền xác định nội dung đánh giá. Việc xác định nội dung đánh giá được ghi nhận tại Khoản 1 và 2 Điều 56 Luật CBCC năm 2008. Theo đó, nội dung đánh giá công chức được xác định cụ thể như sau: a) Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; b) Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc; c) Năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; d) Tiến độ và kết quả thực hiện nhiệm vụ; đ) Tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm vụ; e) Thái độ phục vụ nhân dân.
Ngoài ra, đối với công chức lãnh đạo, quản lý còn được đánh giá theo các nội dung sau đây: “a) Kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản lý; b) Năng lực lãnh đạo, quản lý; c) Năng lực tập hợp, đoàn kết công chức”. Thứ hai, thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá. Mới đây, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm 2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại CBCC, viên chức, trong đó có những quy định cụ thể về nguyên tắc đánh giá, trình tự, thủ tục đánh giá, căn cứ đánh giá, thời điểm đánh giá, nội dung đánh giá. Điểm mới của Nghị định này là quy định rõ về thẩm quyền đánh giá, tiêu chí phân loại. Theo đó, 1. Người đứng đầu trực tiếp đánh giá, phân loại đối với cấp phó của người đứng đầu và công chức thuộc quyền quản lý của mình, chịu trách nhiệm về kết quả đánh giá, phân loại; 2. Việc đánh giá người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị do người đứng đầu cơ quan cấp trên quản lý trực tiếp thực hiện và chịu trách nhiệm về kết quả đánh giá, phân loại. Như vậy, việc phân định thẩm quyền trong việc đánh giá công chức đã rất rõ ràng. Việc quy định rõ và gắn trách nhiệm rõ ràng cho các chủ thể tham gia trong đánh giá công chức góp phần giúp kết quả đánh giá chính xác, khách quan hơn vì đề cao được trách nhiệm cá nhân. Thứ ba, thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC;
Thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC thuộc Chính phủ để đảm bảo tính thống nhất trong đánh giá CBCC. Chính phủ đã quy định khá rõ tiêu chí phân loại đánh giá CBCC với 4 mức độ. Tuy nhiên, tiêu chí đánh giá ở cả 4 mức độ vẫn còn chung chung chưa phù hợp với đặc thù từng ngành, từng vị trí công việc.