Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.2. CHỦ THỂ, NỘI DUNG, ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO VÀ YẾU TỐ TÁC ĐỘNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
2.2.3. Điều kiện đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý nhà nước về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm cần phải song song với phân cấp quyền lợi, nguồn lực, tài chính, nhân sự, TCBM...
Các điều kiện này phải được hiến định hoặc thông qua một hệ thống thể chế đồng bộ, hoàn chỉnh, đủ hiệu lực thực hiện. Đây là những điều kiện quan trọng, cần thiết để thực hiện tốt phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền địa phương các cấp nói chung. Đối với hoạt động phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, những điều kiện của phân cấp đòi hỏi có tính đặc thù hơn so với chính quyền cấp tỉnh khác. Các thẩm quyền, điều kiện phân cấp đặc thù dành cho thành phố trực thuộc trung ương cũng cần có một hệ thống thể chế đủ mạnh, đủ thẩm quyền, đồng bộ, hoàn chỉnh để thực hiện.
Thứ nhất, phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần phải được sự đồng thuận của người dân, có cơ chế chính trị, pháp lý cao nhất. Tất cả thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải dựa trên nền tảng pháp lý đầy đủ, thống nhất, gắn với những điều kiện khả thi nhằm mang lại không gian phát triển lớn nhất cho thành phố trực thuộc trung ương. Tất cả vì mục tiêu thành phố trực thuộc trung ương phát triển là do cả nước, vì cả nước; “việc gì có lợi cho dân thì hết sức làm, việc gì có hại cho dân thì hết sức tránh”. Việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện.
Thứ hai, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải đảm bảo quyền tự chủ về tài chính, ngân sách đối với thành phố trực thuộc trung ương ở mức độc lập, tự chủ cao nhất. Nguồn lực về tài chính, ngân sách của thành phố trực thuộc trung ương do chính quyền thành phố trực thuộc trung ương quyết định, trung ương chỉ quản lý định mức nộp ngân sách trung ương để điều tiết kinh tế vĩ mô. Có tự chủ về tài chính chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, các nhà lãnh đạo thành phố trực thuộc trung ương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện các quyết định của mình, cũng như các cam kết trước nhân dân địa phương. Gắn chặt với nguồn lực tài chính tự chủ, phải có cơ chế chặt chẽ trong việc quản lý nguồn thu ngân sách, trách nhiệm của chính quyền,
54
người ra quyết định chính sách phải gánh chịu trách nhiệm trước các quyết định và cam kết của họ.
Thứ ba, TCBM và đội ngũ CBCC là điều kiện quan trọng đối với phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Khi phân cấp, được giao thẩm quyền, nguồn lực để thực hiện, tuy nhiên, việc thực hiện thẩm quyền, nguồn lực lại lệ thuộc rất lớn đến thiết kế, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền, nhất là chính quyền được phân cấp. Đặc biệt đội ngũ CBCC là nhân tố quyết định đến sự thành công của phân cấp quản lý nhà nước của tất cả các cấp. Thiết kế mô hình TCBM ít tầng nấc, gần dân, gọn nhẹ tại các đô thị trực thuộc trung ương là đòi hỏi tất yếu khách quan. Để vận hành được mô hình TCBM đáp ứng yêu cầu của chính quyền đô thị, đội ngũ CBCC, nhất là đội ngũ chủ chốt cũng cần có được năng lực, phẩm chất cao so với các địa phương khác.
Thứ tư, môi trường dân chủ, pháp quyền và trách nhiệm giải trình phải được thực thi và đề cao. Tại những đô thị phát triển, hiện đại như các thành phố trực thuộc trung ương không thể không tính đến đề cao các giá trị của xã hội hiện đại như dân chủ, pháp quyền và trách nhiệm giải trình của chính quyền. Người dân thành phố phải có đầy đủ thông tin về hoạt động của chính quyền. Người dân phải được tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, thực thi chính sách của chính quyền. Người dân phải được quyền lựa chọn những cán bộ ưu tú đứng đầu chính quyền và giám sát những cam kết của họ.
Thứ năm, cần phải có chính phủ trung ương đủ mạnh cùng với những công cụ, chế tài nghiêm minh về chính trị, chính sách, kinh tế, trấn áp để kiểm soát quyền lực, thẩm quyền được phân cấp.
2.2.4. Yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý nhà nước Thứ nhất, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, dân chủ hóa
Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lý nhà nước ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương. Bởi lẽ, sự tác động của toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong thời kỳ mới. Trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước không can thiệp sâu sắc và trực tiếp vào nền kinh tế mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tư trực tiếp vào nền kinh tế bằng
55
nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xã hội. Vì vậy, đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý nhà nước.
Thứ hai, xu hướng cải cách, đổi mới mô hình quản trị nhà nước trên thế giới Bước vào những thập kỷ gần đây, thế giới đang chứng kiến những đổi mới, cải cách mạnh mẽ từ các chính phủ của nhiều quốc gia. Xu hướng cải cách, đổi mới mô hình quản trị nhà nước đang chuyển dần từ quản trị tập quyền sang phân quyền cho chính quyền cấp dưới. Chính quyền nhà nước trung ương chỉ giữ lại vai trò thống nhất quyền lực nhà nước, tạo lập môi trường chính sách vĩ mô để chính quyền cấp dưới chủ động tổ chức thực hiện. Phân giao thẩm quyền và nguồn lực từ trung ương xuống địa phương và từ chính quyền cấp trên xuống cấp dưới là một trong những cách thức chính thống để nâng cao sự tham gia của cấp địa phương, cơ sở. Nhiều nước đang phát triển như Indonesia, Pakistan, Ấn Độ, Campuchia, Mông Cổ đã nghiên cứu kinh nghiệm từ các nước phát triển để xây dựng chính sách thúc đẩy nền quản trị theo hướng phân quyền nhằm tăng cường dân chủ ở cơ sở, bảo đảm quyền tự do và quyền con người, nâng cao hiệu quả, hiệu suất và trách nhiệm đối với công việc được giao, nâng cao chất lượng dịch vụ, góp phần phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo. Đây là xu thế phân cấp của các quốc gia trong khu vực đang tạo ra xu thế chung trong tổ chức thực hiện quản trị nhà nước. Xu hướng đổi mới, cải cách này đang có những tác động tích cực đến khả năng thay đổi trong quản trị nhà nước Việt Nam. Do đó, việc phân cấp thẩm quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trương có yếu tố tác động từ những cải cách, đổi mới của các quốc gia trên thế giới.
Thứ ba, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
Sự lãnh đạo, chỉ đạo kiên quyết của đảng cầm quyền có tác động lớn và thậm chí quyết định đến hoạt động của hệ thống chính trị nói chung. Đường lối lãnh đạo của Đảng được cụ thể hóa bằng chính sách, pháp luật của Nhà nước và đi vào đời sống xã hội. Hệ thống chính trị ở Việt Nam có tính đặc thù là do một đảng cầm quyền. Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Do đó, ngoài quyền lực nhà nước thì còn có quyền lực chính trị của Đảng. Trong đó, chính sách của Nhà nước có được xây dựng, tổ chức thực hiện hay không phụ thuộc vào quan điểm chỉ đạo, cho phép của Đảng. Thực tế một số quốc gia trên thế giới, chính sách cải cách, phân cấp thành
56
công hay không là nhờ sự kiên quyết của đảng cầm quyền mà đại diện là Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch nước... tùy theo thể chế chính trị tại mỗi quốc gia. Phải có quyết tâm và sự lãnh đạo quyết liệt từ ngay cấp cao nhất của hệ thống chính trị thì phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương mới thành công. Do đó, theo chúng tôi, đây là yếu tố chủ quan quyết định đến mức độ phân cấp thẩm quyền, thành công của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ tư, lịch sự phát triển của nền hành chính quốc gia và truyền thống văn hóa dân tộc
Tổ chức bộ máy nhà nước luôn gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của quốc gia – dân tộc. Trong mỗi thời kỳ lịch sử, tổ chức quyền lực nhà nước được tổ chức và hoạt động theo thể chế chính trị và mô hình nhà nước khác nhau. Ở Việt Nam, nhà nước phong kiến ra đời và cai trị đất nước khá lâu. Sau khi nhân dân ta đánh đuổi thực dân, phong kiến, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời. Trải qua thời kỳ chiến tranh, thể chế và mô hình tổ chức nhà nước còn chưa hoàn thiện.
Năm 1975 kết thúc chiến tranh, đất nước thống nhất, cả nước xây dựng chủ nghĩa xã hội; Nhà nước duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp. Nền hành chính vận hành theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp đã kìm hãm năng lực sản xuất của xã hội. Dưới sự cai trị của nền hành chính nhà nước phong kiến quá lâu, ảnh hưởng của cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp sẽ có tác động ít nhiều đến nhận thức và khả năng tổ chức thực hiện thẩm quyền phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.
Bên cạnh đó, mỗi dân tộc trải qua quá trình hình thành và phát triển lâu dài đều có những đặc điểm truyền thống văn hóa riêng, không giống với các dân tộc khác. Văn hóa Việt Nam là sự hình thành, phát triển thống nhất trong đa dạng. Do đặc tính này mà mọi quy định về chính sách phân cấp đều phải phù hợp với văn hóa ứng xử, văn hóa chính trị của mỗi vùng, miền nhưng phải đảm bảo sự thống nhất, tập trung quản lý. Đặc điểm này có tác động đến việc phân cấp giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.
Thứ năm, đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương
57
Đây là một nhân tố có tính đặc thù cần được quan tâm. Tính đặc thù đó thường được biểu hiện ở điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương. Hầu hết các thành phố trực thuộc trung ương có điều kiện tự nhiên và vị trí địa lý thuận lợi; Có hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển, trung tâm giao thương lớn của khu vực và thế giới. Dân cư các thành phố trực thuộc trung ương đông, mật độ phân bố dày. Đời sống văn hóa, xã hội ở các đô thị này là một thể thống nhất trong đa dạng và phức tạp... Đây là những đặc điểm cần được quan tâm tới những nội dung thẩm quyền phân cấp đặc thù cho phù hợp. Với đặc điểm khác biệt trong tổng thể thì dẫn đến yêu cầu đặt ra cho chính quyền phải có những thẩm quyền đặc biệt để quản lý xã hội. Khi sự khác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù hợp sẽ mang lại hiệu quả hơn. Điều này có tác động đến việc phân cấp của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.