Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN MỘT SỐ LĨNH VỰC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.3.1. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
- Quy hoạch
58
1 • Quy hoạch cấp quốc gia 2 • Quy hoạch vùng
3 • Quy hoạch tỉnh
4 • Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt 5 • Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn
Trên thế giới, mỗi quốc gia, cộng đồng đều “thiết kế” nên không gian sinh tồn và mục tiêu phát triển. Hoạt động quy hoạch là nhiệm vụ quan trọng để thực hiện những ý tưởng và mục tiêu. Theo TS. Hoàng Văn Hùng (2011), quy hoạch là việc lựa chọn phương án phát triển và tổ chức không gian các đối tượng kinh tế - xã hội và môi trường cho thời kỳ dài hạn trên lãnh thổ xác định, có tính tới các điều kiện của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch năm 2017 giải thích: Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định.
- Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội hợp lý trên lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định. Theo TS. Hoàng Văn Hùng (2011), Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là việc luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế, xã hội hợp lý (hay bố trí hợp lý kinh tế, xã hội) theo ngành và lãnh thổ để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quốc gia.
Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự cụ thể hóa Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời là căn cứ để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. So với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thì quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội mang tầm chiến lược, hoạch định mục tiêu và nhiệm vụ phát triển chủ yếu của các ngành, vùng quan trọng. Những giải pháp thực hiện cụ thể thường được dành cho quá trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Bảng 2.1. Hệ thống quy hoạch quốcgia
Nguồn: Điều 5 Luật quy hoạch năm 2017
59
Hiện nay, Luật Quy hoạch năm 2017 mặc dù không phân định rõ quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội một loại quy hoạch trong thệ thống quy hoạch quốc gia.
Tuy nhiên, xét đến nội dung quy hoạch của hệ thống quy hoạch quốc gia thì quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là loại quy hoạch thành phần quan trọng, hàm chứa nhiều mục tiêu, chỉ tiêu, hoạch định phát triển của mỗi cấp quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương là quy hoạch thành phần của quy hoạch tỉnh và quy hoạch đô thị.
- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là công cụ quản lý kinh tế của nhà nước theo mục tiêu, được thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội phải đạt được trong khoảng thời gian nhất định của một quốc gia hoặc của một địa phương và những giải pháp, chính sách nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra một cách có hiệu quả và cao nhất. Các kế hoạch này được xây dựng ở các cấp chính quyền từ xã, phường cho tới các cấp cao hơn.
Trên thực tế, ở nước ta mỗi địa phương đều lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm, hoặc cho giai đoạn xác định.
- Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Về mặt pháp lý, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP về công tác quy hoạch và sau đó đến năm 2008, Nghị định này được sửa đổi, thay thế bằng Nghị định 04/2008/NĐ-CP. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có định nghĩa nào được nêu về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Từ nội hàm khái niệm của phân cấp quản lý nhà nước, chúng ta có thể hiểu: Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự phận định và chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
2.3.1.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Để quản lý và phát triển xã hội, nhà nước sử dụng nhiều phương pháp và công cụ khác nhau. Trong đó, việc tiến hành quy hoạch và quản lý nhà nước về quy hoạch có ý nghĩa quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Nhà nước
60
muốn quản lý được xã hội cần phải xây dựng các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch khác nhau, mà trước hết là chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch nói chung và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng phụ thuộc vào lĩnh vực được phân cấp.
Nội dung của phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện việc quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của ngành, lĩnh lực và từng địa phương. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó. Đồng thời, chính quyền cấp trên thực hiện chuyển giao một số thẩm quyền, trách nhiệm và các điều kiện thực hiện cho chính quyền cấp dưới. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là việc phân định, chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm, chức năng, nhiệm vụ về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Việc quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lý nhà nước. Để phân định rõ thẩm quyền, chức năng quản lý nhà nước của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong TCBM nhà nước, Nhà nước thực hiện việc phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, theo nội dung phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tập trung vào các nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân định, xác định thẩm quyền trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, các thẩm quyền quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như: lập quy hoạch, phê duyệt quy hoạch, quản lý quy hoạch, theo dõi, thực hiện quy hoạch, đánh giá quy hoạch, điều chỉnh, sửa đổi quy hoạch được phân định, xác định rõ ràng giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
61
Thứ hai, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân định, xác định chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phân định rõ giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương;
phân định trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Cơ quan nào có chức năng lập, thẩm định, theo dõi, thực hiện và giám sát quy hoạch, kế hoạch ở trung ương và ở thành phố trực thuộc trung ương. Xác định chủ thể có thẩm quyền có chịu trách nhiệm trong các khâu của quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi cấp quy hoạch, kế hoạch.
Thứ ba, trung ương thực hiện chuyển giao một số thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm trước đây do mình nắm giữ xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân cấp này dựa trên năng lực của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để trung ương chuyển giao những thẩm quyền và chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo hướng thẩm quyền, nhiệm vụ nào thành phố trực thuộc trung ương quyết định và làm tốt thì giao cho thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ tư, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân định và chuyển giao những điều kiện về tài chính, TCBM, nhân sự... để đảm bảo thực hiện phân cấp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ năm, do đặc thù thành phố trực thuộc trung ương là những đô thị lớn, đô thị đặc biệt nên đòi hỏi giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cũng cần phân định, chuyển giao những thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ đặc biệt hoặc ở mức độ cao hơn so với các địa phương khác. Nội dung phân cấp này được xác định là những thẩm quyền, nhiệm vụ đặc thù chỉ riêng thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, thành phố trực thuộc trung ương cần được phân cấp những nguồn lực cần thiết để thực hiện nhiệm vụ đặc thù về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Điều này đòi hỏi có một cơ chế, pháp lý riêng.
Thứ sáu, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định về cơ chế giám sát, kiểm soát, kiểm tra, thu hồi những thẩm quyền, nhiệm vụ được phân cấp.
Trong mối quan hệ này trung ương vẫn giữ vai trò quyết định những vấn đề thuộc về quy
62
hoạch, kế hoạch của quốc gia, liên quan đến an ninh chính trị, quốc phòng.
2.3.1.3. Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Các thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Do đó, trung ương đã rất chú trọng đầu tư về chính sách, phân cấp thẩm quyền, nguồn lực để tạo ra sự chủ cao, đồng thời phát huy sự năng động, sáng tạo của các thành phố trực thuộc trung ương trong phát triển kinh tế - xã hội. Một trong những lĩnh vực phân cấp quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các thành phố trực thuộc trung ương là phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Bởi đây là chiến lược, nội dung chính sách phát triển có tác động đến quy mô, nội dung, kế hoạch hành động cụ thể của mỗi cấp chính quyền trong phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong nhiều năm qua kể từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 92 về phân cấp quản lý quy hoạch và sửa đổi bởi Nghị định 04 đến nay chưa có chính sách phân cấp đồng bộ, đột phá trong công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với các thành phố trực thuộc trung ương.
Nhiều nội dung phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa tạo ra thế chủ động, sáng tạo cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.
Trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam, việc phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng không chỉ đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương mà cả chính quyền trung ương và người dân, doanh nghiệp.
Thứ nhất, phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giúp phân định, xác định thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Phân cấp giúp trung ương tập trung vào quản lý vĩ mô, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực hiện đúng thẩm quyền, trách nhiệm được giao. Nhờ xác định rõ quyền, trách nhiệm, chức năng của mỗi cấp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực được phân cấp.
Thứ hai, phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tạo nên tính chủ động cho thành phố trực thuộc trung ương trong đặt ra mục tiêu, chỉ tiêu, thúc đẩy sáng tạo trong tổ chức không gian phát triển, hiệu quả kinh tế - xã hội. Với những thẩm quyền đã được phân cấp, trách nhiệm đã được xác định chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có điều kiện thuận lợi, có cơ sở để chủ động tổ chức các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội. Họ có điều kiện phát huy tối đa quyền, trách nhiệm trong phạm vi
63
thẩm quyền cho phép mà không còn phải lo ngại những vấn đề từ cơ chế, chính sách và những ràng buộc khác trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Các nhà lãnh đạo, quản lý của thành phố trực thuộc trung ương cũng có điều kiện để phát huy tính sáng tạo của mình trong phạm vi và giới hạn đã được xác định trong phân cấp. Hoạt động trong điều kiện không được phân cấp thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, các nhà lãnh đạo, quản lý thường thụ động chờ đợi sự phân công hoặc điều hành từ trung ương. Vì họ không thấy được những việc họ phải làm, những giới hạn dành cho phạm vi hoạt động của họ. Quy hoạch tạo nên thế chủ động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong một hệ thống hoàn chỉnh về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực thực hiện.
Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là công cụ quản lý phát triển của cả nước, của địa phương, thể hiện tầm nhìn, bố trí chiến lược về thời gian và không gian phát triển một ngành hay một vùng lãnh thổ. Tác động của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ có ý nghĩa quan trọng đối với thành phố trực thuộc trung ương mà còn đối với khu vực, vùng kinh tế trọng điểm của quốc gia. Điều này cho thấy, vai trò quan trọng của vấn đề phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với thành phố trực thuộc trung ương. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là đòn bẩy, hòn đá tảng và xương sống để định hình các quy hoạch khác, thúc đẩy sự phát triển của một không gian lãnh thổ phát triển như thành phố trực thuộc trung ương.
Những phân tích trên cho thấy, để thúc đẩy các thành phố trực thuộc trung ương phát triển cần quan tâm đến vấn đề phân cấp quản lý quy hoach và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Việc phân cấp trong lĩnh vực này theo hướng trao nhiều thẩm quyền hơn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong ra quyết định quản lý.