Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA
3.3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TCBM VÀ CBCC
3.3.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về TCBM
Đối với thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM
Phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về TCBM nhà nước giữa trung ương với các thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng đến việc tinh gọn TCBM; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các cấp chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Cơ sở pháp lý chủ yếu để xác định thực trạng thẩm quyền của các thành phố trực thuộc trung ương được trung ương phân cấp trong lĩnh vực quản lý TCBM nhà nước là Luật tổ chức của các cơ quan trung ương, nghị định và các nghị định về cơ chế đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật hiện hành quy định về thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) liên quan đến việc
105
thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM nhà nước có: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; Luật Tổ chức Tòa án năm 2014; Luật Tổ chức Viện kiểm sát năm 2014; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015;
Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành ngày 04 tháng 04 năm 2014; Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Chính phủ ban hành ngày 05 tháng 05 năm 2014; Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành ngày 30 tháng 6 năm 2004; Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP của Chính phủ Về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành ngày 21 tháng 3 năm 2016.
Ngoài ra, thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý TCBM nhà nước được phân cấp tại các nghị định về cơ chế phân cấp đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương. Ví dụ: Nghị định số 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12 tháng 12 năm 2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí Minh...
Thứ nhất, đối với TCBM lập pháp
TCBM nhà nước ở trung ương của Việt Nam, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước (Điều 69, Hiến pháp năm 2013). TCBM nhà nước ở địa phương của Việt Nam, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND (Điều 113, Hiến pháp năm 2013).
Phân cấp thẩm quyền trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM lập pháp là việc cơ quan nhà nước trung ương chuyển giao một phần hoặc nhiều thẩm quyền
106
trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan quyền lực nhà nước các cấp ở địa phương. Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan nhà nước ở trung ương có những nhiệm vụ và quyền hạn về TCBM nhà nước cao nhất trong việc quy định tổ chức và hoạt động của TCBM nhà nước ở trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật (Điều 70, Hiến pháp năm 2013).
Bên cạnh đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội có những quyền hạn và nhiệm vụ trong lĩnh vực TCBM, nhất là đối với TCBM của chính quyền địa phương. Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND; bãi bỏ nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;
giải tán HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân. Đồng thời, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Thực hiện cải cách hành chính về TCBM theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực và hiệu quả, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 ngày 16 tháng 01 năm 2009 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.
Theo đó, 10 tỉnh, thành phố trong cả nước được thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, trong đó các thành phố trực thuộc trung ương được thí điểm gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, Tp. Hồ Chí Minh. Sau gần 10 năm thí điểm, mặc dù còn có nhiều đánh giá khác nhau về hiệu quả thí điểm, song phải khẳng định rằng kết quả của thí điểm đã đạt được nhiều kỳ vọng. Đặc biệt đây là cơ sở để xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị. Thực tế cho thấy, việc đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định trong thành lập, sáp nhập, giải thể trong lĩnh vực TCBM nhà nước đóng vai trò rất quan trọng đối với việc phát huy quyền làm chủ của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, thẩm quyền này
107
chưa được phản ánh ngay khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mới được ban hành và có hiệu lực. Chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được quyền nghiên cứu, đề xuất phương án trình HĐND cùng cấp xem xét cho ý kiến và trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội quyết định việc thành lập, sáp nhập và giải thể cơ quan lập pháp. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa được giao thẩm quyền trong việc quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp tại địa phương.
Thứ hai, đối với TCBM hành pháp
Theo thể chế hiện nay, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về TCBM hành chính nhà nước, chế độ công vụ, công chức, viên chức. Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn). UBND các thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành lập các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công của địa phương trên cơ sở quy hoạch và hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, đối với các tổ chức đơn vị sự nghiệp như giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa, nghệ thuật, v.v., thuộc UBND các thành phố thì do UBND quyết định theo quy định trong luật chuyên ngành. Đối với các trường trung học chuyên nghiệp, trường dạy nghề trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các trường cao đẳng, đại học thực hiện theo quy định của Luật Giáo dục.
Thẩm quyền quản lý TCBM hành chính được thể hiện trong Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tại Nghị định này đã phân cấp cho UBND các thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn đặc thù thuộc UBND cấp tỉnh trên cơ sở tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định, cụ thể là: theo quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014, ở các tỉnh có 03 cơ quan chuyên môn (Sở Quy hoạch – Kiến trúc ở thành phố Hà Nội và thành phố
108
Hồ Chí Minh, Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc). Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó có phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức (Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một số ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương.
Trong bối cảnh Đảng chủ trương sắp xếp, tinh gọn TCBM, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong hệ thống chính trị; đồng thời, sau hơn 3 năm áp dụng Nghị định 24 đã bộc lộ nhiều hạn chế. Do đó, Chính phủ đang dự thảo nghị định mới để thay thế Nghị định 24. Trong Dự thảo đã có những quy định mới tăng cường phân cấp thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, nhất là đối với các thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ ba, đối với TCBM tư pháp
Tổ chức các cơ quan tư pháp được tổ chức độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Như vậy, hệ thống tổ chức của cơ quan tư pháp được tổ chức và hoạt động theo Luật tổ chức Tòa án và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan tư pháp cấp huyện và tương đương thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Do đó, đối với thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM của các cơ quan tư pháp không được phân cấp cho chính quyền địa phương cấp tỉnh, kể cả chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.
Đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức
Việc phân loại, xếp hạng tổ chức, nhất là các tổ chức của nhà nước còn chưa được hoàn thiện và chưa thống nhất. Phân loại, xếp hạng tổ chức ở Việt Nam hiện nay chủ yếu tồn tại ở hai loại tổ chức: Các tổ chức quản lý kinh tế; các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công.
i) Việc phân loại, xếp hạng các tổ chức quản lý kinh tế
Bộ Nội vụ đã phối hợp với các Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư hoặc Thông tư liên tịch hướng dẫn về phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức hành chính,
109
sự nghiệp trong một số ngành, lĩnh vực; trong đó đã thể hiện các nội dung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh, cụ thể như sau: Thông tư số 36/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ ngày 6/4/2005 về việc xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý khu kinh tế, Ban quản lý khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu, Ban quản lý khu kinh tế - thương mại, Ban quản lý khu công nghiệp cao và các Ban quản lý có tên gọi khác (gọi chung các Ban quản lý là Ban quản lý khu công nghiệp và các loại khu thuộc các Ban quản lý là khu công nghiệp) đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng II đối với các Ban quản lý theo tiêu chí, điều kiện trong thông tư.
ii) Việc phân loại, xếp hạng đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công
Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg ngày 19 tháng 07 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ quy định việc phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập đã phân cấp thẩm quyền cho Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong xếp hạng, phân loại tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công lập thuộc thẩm quyền quản lý. Thông tư số 23/2005/TT-BYT ngày 25/08/2005 hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế từ hạng I trở xuống trong phạm vi quản lý; Thông tư số 18/2005/TT-BKHCN của Bộ Khoa học công nghệ ngày 02/11/2005 hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức khoa học và công nghệ đã phân cấp UBND cấp tỉnh quyết định phân loại đối với các tổ chức sự nghiệp khoa học và công nghệ do mình thành lập; Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT ngày 08/12/2005 của Bộ Giáo dục và Đào tạo hướng dẫn tạm thời thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các cơ sở giáo dục công lập; Công văn số 3644/TC- ĐH ngày 17/12/1985 của Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo dục và Đào tạo) về việc hướng dẫn phân hạng trường đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các trường thuộc phạm vi quản lý; Thông tư số 67/2006/TT-BVHTT ngày 10/08/2006 hướng dẫn phân hạng và thực hiện phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập hoạt động văn hóa – thông tin đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các tổ chức sự nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý; Thông tư số 18/2006/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội ngày 28 tháng 11 năm 2006 hướng dẫn xếp hạng một số loại hình đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã
110
hội, đã phân cấp cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định xếp hạng đối với đơn vị sự nghiệp trực tiếp quản lý và gửi báo cáo về Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội; Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BGTVT-BNV của Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Nội vụ ngày 17/5/2007 hướng dẫn xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao thông vận tải đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông vận tải quản lý; Thông tư số 14/2007/TT- BLĐTBXH của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội ngày 30/08/2007 hướng dẫn xếp hạng trường cao đẳng nghề, trường trung cấp nghề và trung tâm dạy nghề công lập đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định công nhận hạng đối với các cơ sở dạy nghề thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh; Thông tư số 48/2008/TT-BGDĐT ngày 25/08/2008 hướng dẫn xếp hạng và thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo của Trung tâm giáo dục thường xuyên đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng Trung tâm giáo dục thường xuyên; Thông tư liên tịch số 79/2009/TTLT-BNNPTNT-BNV của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Nội vụ ngày 14 tháng 12 năm 2009 Hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, đã phân cấp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn thuộc tỉnh quản lý; Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ ngày 11 tháng 02 năm 2010 hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành Tư pháp, đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng đối với Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Phòng Công chứng, Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp. Quy định thẩm quyền xếp hạng: Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định xếp hạng các Trung tâm Đăng ký giao dịch, tài sản trực thuộc Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm - Bộ Tư pháp; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng đối với Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Phòng Công chứng, Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp; Thông tư liên tịch Số: 16/2011/TTLT-BCT-BNV của Bộ Công thương và Bộ Nội vụ ngày 5 tháng 4 năm 2011 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của trung tâm khuyến công và tư vấn phát