Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN MỘT SỐ LĨNH VỰC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.3.2. Quản lý ngân sách nhà nước
2.3.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN
Hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Do vậy, khi hình thành hệ thống NSNN thì việc phân cấp NSNN là một tất yếu khách quan. Bởi vì, mỗi cấp ngân sách đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập tương đối.
64
Hiện nay, quan niệm về phân cấp quản lý NSNN có nhiều quan điểm khác nhau. Theo Lê Thị Thu Thủy (2010) phân cấp quản lý NSNN chính là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương liên quan đến hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của NSNN. Luật NSNN năm 2002 quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm (Điều 3). Điều 4 Luật NSNN năm 2015 quy định: Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Quan điểm phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN năm 2015 là cở pháp lý để tiếp cận vấn đề phân cấp quản lý NSNN. Song, trên thực tế phân cấp quản lý NSNN không chỉ là việc xác định phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền mà còn là việc chính quyền trung ương, chính quyền cấp trên chuyển giao những thẩm quyền, trách nhiệm do mình nắm giữ xuống cho chính quyền địa phương và cấp dưới nhằm quản lý nguồn thu, chi ngân sách hiệu quả.
Như vậy, phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là việc phân định thẩm quyền, trách nhiệm trong quản lý thu, chi NSNN; đồng thời trung ương thực hiện chuyển giao những thẩm quyền, trách nhiệm do mình nắm giữ cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nếu thành phố trực thuộc trung ương làm tốt.
2.3.2.2. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
Thứ nhất, xác định và phân định thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về ban hành các chính sách, tiêu chuẩn, chế độ thu, chi, quản lý NSNN. Nội dung phân cấp này đòi hỏi phải xác định rõ quyền hạn ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thuộc về ai: Chính quyền trung ương hay chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, phạm vi, mức độ, lĩnh vực ban hành thuộc quyền hạn ban hành của mỗi cấp. Có như vậy, việc quản lý điều hành NSNN mới đảm bảo được ổn định, tính pháp lý, tính minh bạch, tránh được tư tưởng cục bộ, địa phương.
Thứ hai, xác định và phân định chức năng, nhiệm vụ trong việc giao nguồn thu, chi và cân đối ngân sách. Nội dung này đòi hỏi giữa trung ương với chính
65
quyền thành phố trực thuộc trung ương phải xác định rõ nhiệm vụ quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của chính quyền mỗi cấp; phân rõ việc sản xuất và cung cấp cá loại hàng hoá, dịch vụ công giữa chính quyền trung ương và thành phố trực thuộc trung ương hướng phi tập trung hoá. Đồng thời, cũng phải tiến hành phân tích khả năng nguồn thu, chi và khả năng quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về mặt tài chính; trung ương sử dụng phương pháp điều hoà, phân bổ ngân sách thích hợp với nhiệm vụ, khả năng của thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ ba, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định và phân định quyền hạn và trách nhiệm trong thực hiện chu trình ngân sách bao gồm việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Nội dung này yêu cầu đảm bảo việc lập và quyết toán ngân sách sao cho vừa nâng cao trách nhiệm quản lý của trung ương vừa phát huy tính năng động sáng tạo của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.
Thứ tư, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân định nội dung thu, chi giữa mỗi cấp ngân sách: Quy định rõ ngân sách trung ương được thu từ những khoản nào, chi khoản nào; ngân sách thành phố trực thuộc trung ương thu khoản nào, chi khoản nào...
Thứ năm, trung ương thực hiện chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý ngân sách cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương theo hướng bồi dưỡng nguồn thu, phù hợp với thực tế thu, chi ngân sách của thành phố trực thuộc trung ương. Trung ương trao quyền tự chủ cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong sử dụng NSNN.
Thứ sáu, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân định những thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý NSNN đặc thù so với các địa phương khác. Thẩm quyền, nhiệm vụ đặc thù trong quản lý NSNN đối với thành phố trực thuộc trung ương là đòi hỏi thực tiễn khách quan. Bởi vì, nguồn thu và nhiệm vụ chi ở thành phố trực thuộc trung ương là rất lớn so với các địa phương khác. Trong khi đó, chúng ta không thể đồng nhất cơ chế, chính sách quản lý NSNN của thành phố trực thuộc trung ương với các địa phương khác. Điều này yêu cầu trung ương phải thực hiện phân cấp những thẩm quyền riêng đối với thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý NSNN.
2.3.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước về NSNN
66
Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng của quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến công tác quản lý ngân sách mà còn liên quan đến TCBM nhà nước và các vấn đề kinh tế - xã hội. Phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất; đồng thời, đảm bảo tính chủ động, sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn NSNN, sự hài hòa về thẩm quyền trong quản lý kinh tế - xã hội và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương” [87]. Vai trò của phân cấp quản lý NSNN xuất phát từ vị trí, vai trò quyết định của NSNN đối với các hoạt động quản lý nhà nước. Mỗi cấp chính quyền để thực hiện được thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và những cam kết đối với nhân dân địa phương thì không thể thiếu ngân sách. Phân cấp quản lý NSNN là nhằm xác định quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong quản lý NSNN một cách rõ ràng, tạo thế chủ động ngân sách của mỗi cấp để thực hiện quản lý nhà nước tại địa phương. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương muốn hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì càng đòi hỏi việc phân cấp quản lý NSNN với trung ương rõ ràng, được trao nhiều thẩm quyền, nội dung thu, chi ngân sách địa phương.
Thứ hai, thông qua hoạt động xác định và phân định thẩm quyền, trách nhiệm, cơ cấu lại nội dung thu, chi, dự toán ngân sách giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã góp phần tích cực vào kết quả thu, chi ngân sách, tác động quan trọng tới các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và thành phố trực thuộc trung ương. Việc xác định lại các nội dung thu, chi giữa trung ương với thành phố trực thuộc trung ương góp phần đánh giá những kết quả tích cực, hạn chế của mỗi nguồn thu; từ đó có thể phân cấp những nguồn thu thuộc về trung ương hoặc giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đặc biệt, quy định tăng thu ngân sách thành phố trực thuộc trung ương ưu tiên sử dụng chi cải cách tiền lương, chi đầu tư phát triển... đã góp phần quan trọng thực hiện các ưu
67
tiên của nền kinh tế, phát triển hạ tầng, thúc đẩy đầu tư, sản xuất - kinh doanh. Việc nghiên cứu triển khai các cơ chế tài chính đặc thù đối với các thành phố lớn theo Luật NSNN năm 2015, đã trao quyền cho thành phố trực thuộc trung ương quyết định thu thêm đối với một số chính sách thu và chi thêm đối với chính sách tiền lương, đầu tư phát triển. Thành phố trực thuộc trung ương được quyết định chi đầu tư với thẩm quyền cao hơn các tỉnh khác, từng bước gắn quyền hạn với trách nhiệm chặt chẽ hơn, phù hợp với đặc thù phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương.