Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
2.1.3. Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước
Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước phụ thuộc vào thể chế chính trị và mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia. Trên thế giới hiện nay, tồn tại hai hình thức cấu trúc nhà nước là: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất.
Nhà nước liên bang chủ yếu là quản lý, phối hợp, hợp tác, giúp đỡ các bang trong quá trình phát triển. Việc phân định thẩm quyền giữa liên bang và các bang được hiến định thông qua hiến pháp liên bang. Trong đó, việc phân quyền được thực hiện bằng hiến pháp liên bang ghi nhận những thẩm quyền chung của nhà nước liên bang và những thẩm quyền riêng của từng bang. Nhà nước liên bang và các bang độc lập thực hiện các quyền của mình, không can thiệp vào công việc thuộc quyền hạn của chủ thể khác. Mô hình nhà nước liên bang thực hiện phân cấp, phân quyền thường gắn liền với hình thức tản quyền, hoặc phân quyền.
Nhà nước đơn nhất tồn tại các mô hình như: nhà nước đơn nhất tập quyền, nhà nước đơn nhất tản quyền và nhà nước đơn nhất phân quyền. Theo đó, mỗi mô hình nhà nước đơn nhất cũng có hình thức phân quyền, phân cấp khác nhau. Nhà
44
nước đơn nhất tập quyền có quá trình phân quyền, phân cấp khá không rõ ràng.
Chính quyền địa phương vừa phải chấp hành Hiến pháp, luật, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, nhưng khi thực hiện những công việc thuộc thẩm quyền do pháp luật quy định, thì chính quyền địa phương cũng phải xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên. Mô hình nhà nước đơn nhất tập quyền tồn tại ở các nước xã hội chủ nghĩa như: Liên Xô trước đây, Trung Quốc, Việt Nam... Hiện nay, trong xu hướng dân chủ hóa, phi tập trung hóa và đòi hỏi từ thực tiễn đời sống xã hội, nên các nước theo mô hình này cũng phải thay đổi hoặc cải cách nhà nước cho phù hợp. Đặc biệt, do tập trung quá mức quyền hạn, công việc vào chính quyền trung ương dẫn đến “ôm đồm”, không phát huy hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Chính quyền địa phương mất vai trò chủ động trong thực thi công việc quản lý nhà nước trên đia bàn. Trong bối cảnh đó, ở Việt Nam đặt ra yêu cầu phải thực hiện việc phân quyền, phân cấp thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và các nguồn lực cần thiết của chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương. Từ đó, nội hàm, nội dung, hình thức phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam được xác định, lựa chọn. Do đặc thù thể chế chính trị, thể chế nhà nước nên hình thức phân cấp ở Việt Nam chỉ tồn tại phân cấp theo chiều ngang và phân cấp theo chiều dọc.
Phân cấp theo chiều ngang là sự phân định thẩm quyền, phân công chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp. Mục đích của phân cấp theo chiều ngang là để tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước tránh lạm quyền; đồng thời, tạo ra tính chuyên môn hóa trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Việc phân công, phân cấp chiều ngang thực chất là giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân cấp theo chiều ngang theo các học thuyết “Tam quyền phân lập” ở các nước tư bản gọi là phân quyền. Ở Việt Nam gọi là phân công, phân cấp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hình thức phân cấp theo chiều ngang không chỉ diễn ra ở chính quyền trung ương mà còn ở chính quyền địa phương. Mỗi cấp chính quyền địa phương cũng thực hiện hình thức phân cấp theo chiều ngang giống với chính quyền trung ương và chính quyền cấp trên. Tuy nhiên, thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ ở mỗi cấp chính quyền gắn với mức độ, nội dung và phạm vi khác nhau. Hình thức phân cấp theo chiều ngang được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức của các cơ quan trung ương,
45
Luật Tổ chức chính quyền địa phương, một số luật chuyên ngành. Hình thức phân cấp chiều ngang theo nguyên tắc cao nhất được Hiến pháp 2013 ghi nhận: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Hay đặt trong mối quan hệ chiều ngang với thiết chế tổ chức quyền lực chính trị ở nước ta theo cơ chế: “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Hình thức phân cấp chiều ngang tồn tại cố hữu với sự ra đời của nhà nước. Bởi vì, phân định thẩm quyền, phân công chức năng, nhiệm vụ là hoạt động tất yếu đảm bảo nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hình thức phân cấp chiều ngang, dù muốn hay không thì chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng phải thực hiện tốt hình thức phân cấp này.
Phân cấp theo chiều dọc nghĩa là giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bao gồm các cấp của chính quyền địa phương có sự phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn một cách rõ ràng. Mỗi cấp chính quyền giữa trung ương và địa phương có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, các cấp không can thiệp công việc của nhau, nhưng chính quyền trung ương có quyền kiểm tra, thanh tra chính quyền địa phương, cấp trên có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới. Hình thức phân cấp theo chiều dọc không chỉ là việc phân định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền mà còn là sự chuyển giao một phần hoặc phần lớn thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương, của cấp trên xuống cho cấp dưới. Chính quyền trung ương chỉ giữ lại những thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ cần thiết mà chính quyền địa phương không thể đảm nhận. Trong hình thức này chính quyền địa phương được phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương và nhân dân địa phương. Chính quyền địa phương có đầy đủ pháp nhân công quyền hoàn chỉnh, đủ năng lực thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương. Điều này được thừa nhận bởi pháp luật liên quan hoặc bằng một văn bản ghi nhận về phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương. Việc phân cấp theo hình thức chiều dọc không chỉ đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng về quyền tự quyết, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, mà còn là yêu cầu khách quan đảm bảo nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân địa phương, thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
46
theo hướng chính quyền tạo lập môi trường đủ thông thoáng, sát dân, đi trước một bước. Với hình thức phân cấp theo chiều dọc, chính quyền trung ương quyết định những vấn đề lớn quan trọng của quốc gia, còn địa phương thực hiện quản lý nhà nước theo thẩm quyền Hiến pháp, pháp luật quy định. Thực chất của hình thức phân cấp quản lý nhà nước theo chiều dọc là chính quyền trung ương chuyển giao thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ của mình cho chính quyền địa phương nhằm phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương.
Giữa các cấp chính quyền đã được pháp luật ghi nhận thẩm quyền và thứ bậc hành chính nhất định, rõ ràng. Quá trình phân cấp theo chiều dọc đã và đang diễn ra phổ biến ở Việt Nam.
Luận giải đối với hai hình thức phân cấp ở Việt Nam để cho thấy rằng, hình thức phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương tồn tại dưới hình thức nào. Lẽ cố nhiên, hình thức phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chỉ tồn tại dưới hình thức phân cấp theo chiều dọc. Theo đó, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã và đang diễn ra các hình thức phân cấp theo chiều dọc sau đây:
Thứ nhất, hình thức phân định thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Hình thức phân định thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là hoạt động xác định và phân chia thẩm quyền quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, trung ương bao giờ cũng giữ thẩm quyền cao nhất trong quyết định những vấn đề của quốc gia. Trung ương có quyền kiểm tra, thanh tra chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được trao thẩm quyền quyết định những vấn đề thuộc phạm vi thành phố trực thuộc trung ương và những thẩm quyền cao hơn các tỉnh, thành phố khác.
Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm, giải trình về những quyết định của mình trước trung ương và nhân dân thành phố trực thuộc trung ương. Việc xác định và phân chia thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương do Hiến pháp và pháp luật quy định. Theo đó, pháp luật ghi nhận và cho phép trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương
47
được làm gì và không được làm gì. Công việc gì do trung ương quyết định và công việc gì do chính quyền thành phố trực thuộc trung ương quyết định.
Thứ hai, hình thức chuyển giao thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Hình thức này là việc trung ương chuyển giao xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thẩm quyền quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền, phạm vi của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; những vấn đề lâu nay thuộc trung ương nhưng chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có thể quyết định được nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Vấn đề cơ bản của hình thức chuyển giao thẩm quyền của trung ương xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là cần xác định được các thẩm quyền cố hữu của trung ương và các thẩm quyền được chuyển giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong mối quan hệ này trung ương vẫn giữ thẩm quyền cao nhất trong quyết định các vấn đề của quốc gia, có quyền kiểm tra, thanh tra đối với thẩm quyền đã được chuyển giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, thậm chí là có quyền thu hồi những thẩm quyền đã được phân cấp nếu không hiệu quả, vi phạm nguyên tắc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước.
Thứ ba, hình thức phân định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đây là việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ tư, hình thức chuyển giao chức năng, nhiệm vụ giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trung ương thực hiện chuyển giao những chức năng, nhiệm vụ do mình nắm giữ xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc những quyết định cụ thể.