Một số quan niệm liên quan

Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

2.1.1. Một số quan niệm liên quan

2.1.1.1. Quan niệm về chính quyền trung ương và thành phố trực thuộc trung ương

 Quan niệm về chính quyền trung ương

Chính quyền là chủ thể tổ chức thực hiện chức năng quản lý xã hội được nhân dân giao phó. Theo Từ điển tiếng Việt, chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp: bảo vệ chính quyền; xây dựng chính quyền” [86;

368]. Để thực hiện chức năng quản lý xã hội, TCBM nhà nước được tổ chức thành hai cấp chính quyền là chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó bao gồm các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương được tổ chức một cách có hệ thống thứ bậc, chặt chẽ, có tính mệnh lệnh phục tùng.

Có thể hiểu, chính quyền trung ương là TCBM nhà nước ở cấp cao nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước, được thành lập dựa trên ý chí, nguyện vọng của người dân; tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước tập trung, thống nhất trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia;

đồng thời, hoạch định và tổ chức thực thi chính sách quốc gia vì lợi ích chung của nhân dân. Trong điều kiện thể chế chính trị khác nhau thì mỗi quốc gia có thể tổ chức chính quyền khác nhau cho phù hợp.

Ở Việt Nam, theo nghĩa rộng, chính quyền trung ương là bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất đóng trên lãnh thổ Việt Nam mà hoạt động của chúng có tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam như: Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (gọi tắt là trung ương). Theo nghĩa hẹp, chính quyền trung ương ở Việt Nam

37

bao gồm Quốc hội, Chính phủ và Chủ tịch nước. Trong đó, chính quyền trung ương được được nói đến và trực tiếp tác động đến hoạt động đối nội của quốc gia là Quốc hội và Chính phủ. Trong Luận án sử dụng khái niệm chính quyền trung ương (gọi tắt là trung ương) theo nghĩa hẹp để nghiên cứu nội dung phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

 Quan niệm về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Như trên đã phân tích, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước giai cấp thống trị không chỉ thành lập ra bộ máy nhà nước ở trung ương mà cần phải có các cơ quan nhà nước ở địa phương. Ở các nước tư bản phát triển thì việc tổ chức chính quyền địa phương theo hình thức tự quản, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền trung ương. Ở Việt Nam, Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Luật cũng quy định chính quyền địa phương ở nông thôn và chính quyền ở đô thị. Điều 2 của Luật quy định đơn vị hành chính của chính quyền địa phương gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) và Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó, thành phố trực thuộc trung ương là một đơn vị hành chính tương đương cấp tỉnh của Việt Nam. Đây là các thành phố nằm dưới sự quản lý của chính quyền trung ương, khác với các thành phố trực thuộc tỉnh nằm dưới sự quản lý của tỉnh (tương đương cấp huyện). Thành phố trực thuộc trung ương là các đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I và được xác định là các đô thị trung tâm cấp quốc gia. Đây là các thành phố lớn, có nền kinh tế phát triển, là khu vực quan trọng về quân sự, chính trị, văn hóa, kinh tế, xã hội; là động lực phát triển cho cả quốc gia chứ không còn nằm bó hẹp trong một tỉnh, hay một vùng (liên tỉnh). Các thành phố này có cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ phát triển, có nhiều cơ sở giáo dục bậc cao, dân cư đông, thuận lợi về giao thông vận tải. Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Khóa XIII về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính quy định tiêu chuẩn của thành phố trực thuộc trung ương phải có quy mô dân số từ 1.500.000 người trở lên; diện tích tự nhiên 1.500 km2 trở lên; Số đơn vị hành chính cấp huyện trực thuộc có từ 11 đơn vị trở lên; Tỷ lệ số quận trên

38

tổng số đơn vị hành chính cấp huyện từ 60% trở lên; Đã được công nhận là đô thị loại đặc biệt hoặc loại I; hoặc khu vực dự kiến thành lập thành phố trực thuộc trung ương đã được phân loại đạt tiêu chí của đô thị loại đặc biệt hoặc loại I...

Như vậy, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là bộ phận cấu thành của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam; là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết định của chính quyền trung ương; chịu sự quản lý thống nhất, tập trung của chính quyền trung ương; đồng thời, được tự chủ giải quyết các vấn đề của địa phương phù hợp với pháp luật, ý nguyện của nhân dân ở địa phương, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền trung ương.

2.1.1.2. Quan niệm về phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước

 Quan niệm về phân cấp

Vấn đề phân quyền, phân cấp được đặt ra khá lâu trong lịch sử tổ chức quyền lực nhà nước. Do đó, khái niệm phân cấp cũng được bàn luận khá nhiều trong lịch sử lý thuyết phân quyền trong quản lý. Trên thế giới, các học giả xem thuật ngữ

“Decentralization” được hiểu là phân quyền hay phân cấp. Ở Việt Nam, thuật ngữ trên được hiểu là phân cấp, mặc dù ngữ nghĩa được dịch như nhau. Theo Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011), phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính, nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể.

Trong luận án thống nhất và sử dụng khái niệm phân cấp của nhóm tác giả trên.

 Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước là nội dung cơ bản trong phân cấp. Đồng thời, mục tiêu của phân cấp cũng hướng đến làm cho hoạt động quản lý hiệu quả hơn đặt trong hệ thống TCBM quản lý lớn. Do đó, để mang lại hiệu quả trong quản lý người ta cần phải thực hiện phân cấp quản lý. Phân cấp quản lý là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất

39

nước được thuận lợi và hiệu quả hơn. Nói cách khác, phân cấp quản lý là sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền phù hợp với năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Đặc trưng của phân cấp quản lý là việc cấp chính quyền bên trên chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ nhất định cho cấp chính quyền bên dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng các quyết định cụ thể. Từ đó, có thể hiểu khái niệm phân cấp quản lý nhà nước theo Uông Chu Lưu (2015) là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

2.1.1.3. Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có nội hàm thuộc khái niệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương. Phân cấp giữa trung ương và địa phương được hiểu là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương trên cơ sở phù hợp với năng lực, chức năng, nhiệm vụ và điều kiện cụ thể của cấp chính quyền được phân cấp. Phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phản ánh sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính quyền trung ương với chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh). Tuy nhiên, đơn vị hành chính cấp tỉnh này có những đặc điểm khác với các tỉnh, thành phố khác. Đây là các đô thị lớn, đô thị đặc biệt, là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, kết nối khu vực của cả nước. Đo đó, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải gắn với tính đặc thù của các thành phố.

Từ phân tích trên, có thể đưa ra quan điểm của tác giả: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là sự phân định thẩm quyền và các điều kiện thực hiện thẩm quyền của chính quyền trung ương đối với chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương phù hợp với điều kiện, đặc điểm mỗi thành phố trực thuộc trung ương nhằm tăng cường hiệu lực và

40

hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn, phát huy vai trò của các thành phố trực thuộc trung ương đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình phân cấp ở Việt Nam cũng như cải cách nền hành chính nhà nước:

Thứ nhất, trung ương phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ có ý nghĩa quan trọng việc xây dựng, ban hành và thực thi thể chế, chính sách của Nhà nước. Thực tế quản trị và yêu cầu phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương là cơ sở để hình thành các chính sách và chiến lược lớn của quốc gia. Đồng thời, thực tế phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương là thước đo hiệu lực và hiệu quả thực thi thể chế của Nhà nước.

Thứ hai, dưới giác độ tổ chức quyền lực nhà nước, phân cấp là một biện pháp mang tính pháp lý để giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xác định vị trí của từng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc pháp chế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền theo Hiến pháp năm 2013. Bộ máy nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương. Điều này giúp cho Nhà nước thực hiện tốt chức năng quản lý xã hội trên địa bàn. Trong đó, TCBM chính quyền trung ương được tổ chức trên một lãnh thổ đặc biệt là thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, đòi hỏi Nhà nước phải xem xét, xác định lại phương thức tổ chức và hoạt động giữa chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trên cơ sở đó, phân cấp có vai trò tác động đến phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, nhất là phương thức tổ chức và hoạt động giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy thành phố trực thuộc trung ương. Hay nói cách khác, phân cấp đóng vai trò thực tiễn để xác định cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước đặt trong tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương, địa vị pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương so với chính quyền địa phương nói chung. Trong đó, cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương theo hướng nâng cao năng lực, thẩm quyền, địa vị pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để nâng cao hiệu quả thực thi thể chế và chính sách của chính quyền trung ương và địa phương.

41

Thứ ba, dưới góc độ dân chủ, pháp quyền, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Đối với hoạt động quản lý nhà nước, yêu cầu đã và đang đặt ra là bảo đảm tính khoa học, tính hiệu quả của quản lý nhà nước để hướng tới mục đích cuối cùng là tạo thuận lợi cho nhân dân, bảo vệ lợi ích của nhân dân. Việc phân định thẩm quyền rõ ràng, mạnh mẽ cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương dựa trên luận cứ khoa học rõ ràng, chắc chắn là điều kiện để phát huy tính hiệu quả của cơ chế quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm, tinh thần phục vụ nhân dân của CBCC và là cơ sở để nhân dân giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước. Hơn nữa, mục đích của phân cấp là tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của thành phố trực thuộc trung ương là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề trên địa bàn lãnh thổ.

Thứ tư, dưới góc độ tác động của hiệu quả phân cấp quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương, tạo nên động lực tăng trưởng cho vùng kinh tế và cả nước. Có thể thấy rõ rằng, xuất phát từ những đặc điểm khác biệt và vai trò trung tâm, động lực phát triển quốc gia của các thành phố trực thuộc trung ương đòi hỏi những nhiệm vụ quản lý nhà nước phải khác biệt so với các thành phố khác. Điều này giúp khai thác hết những điều kiện thuận lợi sẵn có của các thành phố trực thuộc trung ương cũng như thúc đẩy sự phát triển của các vùng trong cả nước. Những nhiệm vụ quản lý ở các thành phố trực thuộc trung ương cần được thực hiện thông qua bộ máy quản lý nhà nước theo thiết kế phù hợp với quy mô và đặc điểm của các thành phố. Đây là nhu cầu cấp thiết trong cải cách hành chính tại các thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay.

Như vậy, tăng cường phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa lớn về nhiều mặt. Do đó, trung ương ngày càng phân cấp nhiều thẩm quyền cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là đòi hỏi bức thiết từ thực tiễn.