Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG
4.2. NHÓM GIẢI PHÁP CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
4.2.2. Hoàn thiện cơ sở chính trị và pháp lý
Về cơ sở chính trị: như tác giả của Luận án đã phân tích ở các nhân tố tác động cho thấy, Đảng Cộng sản Việt Nam có vai trò quan trọng quyết định đến chủ trương và việc cụ thể hóa chính sách, pháp luật phân cấp của Nhà nước. Bởi vì, Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, trải qua các thời kỳ lịch sử, Đảng đã
152
chứng minh vai trò lãnh đạo tuyệt đối của mình đối với các phong trào cách mạng Việt Nam; đồng thời vai trò lãnh đạo của Đảng đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013: “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Xuất phát từ sứ mệnh lịch sử và địa vị pháp lý của Đảng đối với tổ TCBM nhà nước, đòi hỏi mọi chính sách, pháp luật của Nhà nước phải có vai trò lãnh đạo của Đảng. Đo đó, vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần có được cơ sở chính trị vững chắc từ phía Đảng trong việc ban hành chủ trương, chính sách về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương nói chung và phân cấp quản lý nhà nước cho thành phố trực thuộc trung ương nói riêng. Qua đó, tạo cơ sở chính trị để Nhà nước thể chế hóa thành luật và văn bản dưới luật về phân cấp quản lý nhà nước đối với thành phố trực thuộc trung ương. Nếu không có được sự đồng ý từ phía Đảng cầm quyền thì mọi thể chế, chính sách không thể được Nhà nước thể chế hóa và không thể đi vào thực tế. Ví dụ: việc thí điểm không tổ chức HĐND ở quận/huyện và phường/xã theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội và Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội từ ngày 1/1/2016, sau khi nghiên cứu, đánh giá thực trạng thí điểm, Hội nghị Trung ương lần thứ mười một, khóa XI của Đảng đã quyết định chọn phương án tất cả các đơn vị hành chính quy định tại khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức cấp chính quyền địa phương (gồm có HĐND và UBND). Sau đó, Luật Chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định tổ chức HĐND ở các cấp của chính quyền địa phương. Điều này đồng nghĩa với việc dừng thí điểm không tổ chức HĐND ở quận/huyện, phường/xã và mô hình tổ chức này cũng không được áp dụng trong cả nước.
Hiện nay, vấn đề phân cấp quản lý nhà nước đã được Đảng đặc biệt quan tâm thông qua nhiều quan điểm, chủ trương của Đảng ở các kỳ Đại hội và một số nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương giữa các nhiệm kỳ. Bên cạnh đó, vấn đề phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã được Bộ Chính trị, Trung ương Đảng ban hành nghị quyết về phát triển thành phố trực thuộc trung ương đối với mỗi thành phố cụ thể. Việc ban hành các nghị quyết này đã tạo ra cơ chế, hành lang chính trị và đường lối lãnh đạo cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Kết quả thực hiện của thành phố trực thuộc trung ương đối với các nghị quyết này đã đạt được nhiều thành tựu nổi bật trong phát triển kinh tế - xã
153
hội, song vẫn chưa tương xứng với quan điểm phát triển của trung ương và tiềm năng của thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, trong thời gian tới trung ương cần nghiên cứu, đánh giá và thảo luận để ban hành một nghị quyết riêng bàn về vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Nghị quyết này cần giải quyết được những vấn đề sau đây:
Về quan điểm, chủ trương và chính sách của Đảng đối với vấn đề phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trung ương và cả hệ thống chính trị cần xác định rõ vị trí, vai trò của các thành phố trực thuộc trung ương đối với sự phát triển của cả nước; xác định địa vị chính trị và pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong hệ thống chính trị Việt Nam, đối với các cấp chính quyền thì địa vị chính trị và pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có gì khác biệt so với chính quyền cùng cấp?
Trong nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương cần ghi nhận rõ thẩm quyền của tổ chức đảng cùng cấp, thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được làm gì trong việc quyết sách, ban hành pháp luật và chỉ đạo, quản lý thay vì nêu ra đường lối cấp ủy đảng và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải làm gì trong giai đoạn tới. Bởi vì, mọi quan điểm phát triển, chính sách pháp luật ban hành phải dựa trên thực tế của thành phố trực thuộc trung ương. Các quan điểm phát triển, chính sách được ban hành không đi ngược lại lợi ích của cả nước, của nhân dân, của Đảng là giới hạn đỏ để tạo ra không gian phát triển đối với thành phố trực thuộc trung ương.
Về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương: Đảng cần đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thông qua chủ trương, chiến lược, chính sách, công tác tư tưởng, công tác cán bộ và kiểm tra, giám sát của Đảng. Tổ chức đảng ở thành phố trực thuộc trung ương cần đổi mới căn bản phương thức lãnh đạo đối với các vấn đề mang tính chuyên môn, kỹ thuật, nhất là trong vấn đề quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng, giáo dục, y tế... Đối với các vấn đề phát triển của thành phố trực thuộc trung ương, Đảng cần tôn trọng quan điểm phát triển của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, tổ chức đảng ở thành phố trực thuộc trung ương cần tôn trọng quyết định kỹ thuật của các nhà chuyên môn.
Điều này đòi hỏi phải đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, tổ chức đảng và
154
tăng cường trách nhiệm chính trị của đảng viên trong các vấn đề phát triển của thành phố trực thuộc trung ương và thẩm quyền được phân cấp.
Về thẩm quyền và mức độ tự chủ của thành phố trực thuộc trung ương: trong nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương cần làm rõ thẩm quyền của Trung ương Đảng, thẩm quyền của tổ chức đảng ở thành phố trực thuộc trung ương trong vai trò lãnh đạo TCBM và xã hội ở thành phố trực thuộc trung ương. Đây là cơ sở chính trị quan trọng để thực hiện phân cấp đối với thành phố thực thuộc trung ương.
Cơ cấu TCBM, đội ngũ CBCC: Cần phát huy vai trò của cấp ủy cùng cấp, thực hiện tinh gọn TCBM của Đảng ở thành phố trực thuộc trung ương, không nhất định ở TCBM Nhà nước có tổ chức nào thì của Đảng có tổ chức đó để thực hiện sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.
Về hoạt động kiểm tra của Đảng đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương: Cần làm rõ hoạt động kiểm tra của Đảng đối với các thẩm quyền đã được phân cấp. Đồng thời, qua đó phát hiện những khó khăn, vướng mắc để tiếp tục tăng cường phân cấp hoặc rút lại thẩm quyền đã được phân cấp khi thành phố trực thuộc trung ương thực hiện không hiệu quả.
Nhìn chung, để có được cơ sở chính trị trong vấn đề phân cấp đối với thành phố trực thuộc trung ương cần có nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương, trong đó nêu rõ những thẩm quyền của trung ương và thẩm quyền của tổ chức đảng, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong thực hiện lãnh đạo, chỉ đạo, ban hành chính sách pháp luật nhằm quản lý phát triển thành phố trực thuộc trung ương đặt trong không gian phát triển của cả nước.
Thể chế, chính sách: Trong hệ thống bộ máy nhà nước của Việt Nam, Quốc hội, Chính phủ giữ vai trò quyết định trong nhiệm vụ xây dựng, ban hành hệ thống thể chế; bảo đảm cân đối vĩ mô; hướng dẫn và kiểm tra việc thực hiện thể chế đó.
Trong đó, thể chế là điều quyết định cho việc phân cấp thành công, có hiệu quả và bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước. Hệ thống thể chế được xây dựng đồng bộ, nhất quán là cơ sở pháp lý, là động lực số một để phát huy mọi nguồn lực trong nước. Đồng thời, cũng là cơ sở để thực hiện có hiệu quả và thống nhất việc phân cấp. Không có đầy đủ thể chế, việc phân cấp sẽ không được thực hiện hoặc thực hiện tùy tiện, làm hỗn loạn trật tự xã hội. Do đó, cần nghiên cứu và xây dựng khung khổ pháp lý riêng về thành phố trực thuộc trung ương.
155
Cụ thể: cần ban hành Luật Thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, Luật cần thúc đẩy quá trình phân công chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần ghi nhận các cơ quan của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có vai trò thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở độc lập hoặc cùng phối hợp với chính quyền trung ương. Thẩm quyền của chính quyền trung ương nên chỉ giới hạn trong các công việc có liên quan đến sự tồn vong của chế độ và quốc gia, những vấn đề quốc tế của quốc gia; quản lý những doanh nghiệp có quy mô lớn; công việc liên quan đến người dân theo luật pháp chung của đất nước mà cao nhất là Hiến pháp. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ tập trung vào công việc quản lý những công việc hằng ngày liên quan đến đời sống xã hội với bộ máy gọn nhẹ nhưng hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và vững mạnh. Đồng thời, Luật cần quy định vai trò của thành phố trực thuộc trung ương đối với sự phát triển của khu vực, của vùng.
Trong Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần quy định về TCBM của thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, các thành phố trực thuộc trung ương cần được thay đổi cơ cấu tổ chức để nâng cao hiệu quả quản lý, tập trung nguồn lực cho phát triển. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, hình thành chính quyền ba cấp và phân cấp chức năng theo luật hiện hành là không hiệu quả. Do đó, TCBM của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần được xây dựng theo hướng chính quyền hai cấp gồm cấp thành phố và cấp phường, không tổ chức HĐND ở quận/ huyện và phường/xã. Bởi vì, trên thực tế các thành phố trực thuộc trung ương đã đề xuất mô hình chính quyền hai cấp, vấn đề không tổ chức HĐND ở quận/huyện và phường/xã cũng được thí điểm và mang lại những kết quả tích cực. Đồng thời, tham khảo mô hình tổ chức của các thành phố lớn trên thế giới, hầu hết các nước đều tổ chức chính quyền thành phố lớn thành một cấp chính quyền có đầy đủ cơ quan hành chính và cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, còn cấp dưới là cơ quan hành chính tự quản chứ không phải một chính quyền đầy đủ.
Bên cạnh đó, cần quy định về quyền lực và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; nâng cao địa vị pháp lý và hiệu quả thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua HĐND thành phố trực thuộc trung ương. Phát huy vai trò của đại biểu HĐND thành phố trực thuộc trung ương trong
156
thực hiện nhiệm vụ đại diện cho quyền lợi của nhân dân, hoạt động giám sát đối với chính quyên vì lợi ích của nhân dân, phản ánh kịp thời những khiếu nại, ý kiến của người dân cho chính quyền.
Để không dẫn đến sự chồng chéo, tản mạn và không có sự thống nhất trong thực hiện thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương và giới hạn của thẩm quyền của chính quyền trung ương, cần sửa đổi hoặc bãi bỏ các nội dung liên quan trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị, Luật xây dựng, Luật Ngân sách nhà nước... cũng như các nghị định của Chính phủ, thông tư của các bộ, ngành trung ương có liên quan phải thay đổi cho phù hợp.
Để thực hiện được thẩm quyền và các nội dụng phân cấp, cần quy định về điều kiện nguồn lực để thực hiện đảm bảo nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực và cơ chế tạo ra nguồn lực cho sự phát triển. Thực tế các chính sách “phá rào” của thành phố trực thuộc trung ương trong huy động nguồn lực thời gian vừa qua cho thấy ít nhiều vướng quy định nhưng hiệu quả kinh tế - xã hội mang lại là không nhỏ. Thành phố trực thuộc trung ương nên được trao quyền chủ động hơn trong cơ chế tài chính thu chi ngân sách và huy động các nguồn lực cho phát triển. Bên cạnh đó, cần có những chính sách tuyển dụng, đào tạo, sử dụng, đánh giá đội ngũ CBCC đủ phẩm chất, năng lực, chuyên nghiệp, trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp. CBCC được giao thẩm quyền đầy đủ và có khả năng ra quyết định đúng đắn sẽ giúp cho TCBM chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hoạt động hiệu lực và hiệu quả.
Về cơ bản, Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần phản ánh đầy đủ giới hạn thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, cơ chế phối hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, các nguồn lực nào cho hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương... Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần được tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản, Cộng hòa Pháp trong việc xây dựng luật tổ chức chính quyền địa phương và luật phân cấp đối với chính quyền địa phương.