phát
Để đánh giá những tác động của tính độc lập của NHNN đối với tình hình lạm phát ở Việt Nam, tác giả đánh giá tính độc lập của NHNN Việt Nam theo thước đo của IMF. Tức là, tính độc lập được thể hiện chủ yếu trong việc tự chủ quyết định chính sách tiền tệ và tỷ giá của NHNN.
2.1. Giai đoạn 1986- 1999:
Trước thời kỳ đổi mới năm 1986, kinh tế nước ta bắt đầu xuất hiện lạm phát hai chữ số trong một thời gian dài, tuy nhiên vấn đề này không được quan tâm và giải quyết đúng mức đã đẩy lạm phát lên cao khơng kiểm sốt năm 1986. Từ năm 1986-1988, nước ta diễn ra cuộc siêu lạm phát với lạm phát lên tới ba chữ số kéo theo những diễn biến phức tạp trong nền kinh tế Việt Nam. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô bị mất cân đối nghiêm trọng, chính sách của nhà nước chưa phù hợp dẫn đến sản xuất tăng trưởng thấp, mất cân bằng cung cầu. Một điều đáng chú ý là, cho đến 1987, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước VN vẫn mang tính chất lưỡng tính: vừa thực hiện chức năng quản lý và điều tiết lưu thông tiền tệ, vừa thực hiện chức năng của các ngân hàng trung gian và được tổ chức thống nhất từtrung ương xuống cơ sở. Trong giai đoạn này, NHNN VN đã phát hành tiền liên tục để đáp ứng nhu cầu thiếu hụt ngân sách làm cho nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu ổn định. Hoạt động của NHNN VN đã bộc lộ những hạn chế nghiêm trọng, vừa là cơ quan phát hành và quản lý tiền tệ, vừa là cơ quan trực tiếp cấp tín dụng cho ngân sách và nền kinh tế. Trong cơ chế quản lý kinh tế tập trung và bao cấp, NHNH VN không thể thực hiện kinh doanh theo đúng nghĩa của nó, đồng thời cũng khơng làm trịn chức năng quản lý nhà nước các hoạt động tiền tệ ngân hàng. Kết quả là đưa nền kinh tế rơi vào tình trạng thiếu tiền mặt và lạm phát. Điều này chứng tỏ, trong giai đoạn 1986- đầu 1988, NHNN VN càng khơng độc lập trong hoạt
động điều hành chính sách tiền tệ thì tỷ lệ lạm phát càng nhảy lên cao tới mức khó kiểm sốt.
Từtháng 3/1988, đây là bước chuyển đổi quan trọng của NHNN VN. Theo đó, hệ thống ngân hàng Việt Nam bao gồm: NHNN và ngân hàng chuyên doanh. NHNN hoạt động với tư cách là ngân hàng độc quyền phát hành, là cơ quan quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng và là cơ quan quản lý dự trữ ngoại hối của nhà nước. Điều này được chính thức hóa thơng qua pháp lệnh năm 1990, tại đó quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, gọi tắt là Ngân hàng Nhà nước, là cơ quan của hội đồng bộ trưởng, có chức năng quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam”. Tính độc lập của NHNN được thể hiện thơng qua quy định mục tiêu của chính sách tiền tệ chính là ổn định giá trị đồng tiền. Bên cạnh đó, theo quy định, NHNN khơng phải chịu trách nhiệm với thị trường sơ cấp đối với nợ của chính phủ, mà chỉ tham gia như một đại lí phối hợp với bộ tài chính trong việc phát hành cơng trái chính phủ. Điều này đã làm tăng tính độc lập về kinh tế của NHNN VN. Trong giai đoạn 1988- 1991, từ thực trạng lạm phát trên, NHNN đã đưa ra những thay đổi lớn trong chính sách tiền tệ. Tỷ giá hối đối được đưa lên ngang mức thị trường, thực hiện chếđộ lãi suất thực dương. Những thay đổi này đã khắc phục được khủng hoảng và lạm phát. Tuy nhiên, mức lạm phát vẫn tăng tương đối cao. NHNN đã đưa ra biện pháp như thắt chặt chi tiêu, tăng cường hoạt động của các ngân hàng nhằm đảm bảo nguồn vốn cần thiết cho tăng trưởng. Chính sách tiền tệ của NHNN VN đưa ra đã có tác động đáng kể đến lạm phát, giúp ổn định nền kinh tế. Tuy nhiên, nhiều trường hợp, NHNN VN phát hành tiền để bù đắp chi tiêu của chính phủ đã gây ra lạm phát ngoài dự kiến. Lạm phát vẫn ở mức trên 50%.
Từnăm 1992- 1999, tình hình lạm phát tạm ổn định. Năm 1997, Luật Ngân hàng Nhà nước ra đời. Với sự ra đời của Luật này, vai trò của NHNN VN được quy định: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Theo khn khổ này, tính độc lập của NHNN tiếp tục được tăng lên. Việc NHNN chấm dứt cung ứng tiền cho bội chi ngân sách thơng qua các chính sách cải cách về hành chính và những chính sách tích cực về kinh tế đã làm giảm đáng kể tỷ lệ lạm phát so với giai đoạn trước đó. Đây có thể nói là một biện pháp tăng tính độc lập của NHNN trong việc tài trợ bội chi ngân sách của chính phủ. Theo đó, tỷ lệ lạm phát đã có chiều giảm nhanh chóng và hiệu quả.
Biểu đồ 2.1. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 1986- 1999
Nguồn: Tổng cục thống kê
2.1. Giai đoạn 2000- 2007
Đây là giai đoạn tỷ lệ lạm phát diễn biến phức tạp. Biểu hiện trong năm 2000 và năm 2001, kinh tế Việt Nam rơi vào tình trạng thiểu phát. Để khắc phục tình trạng này, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa được sử dụng để khơi phục đà tăng trưởng kinh tế, hạn chế tình trạng giảm phát thơng qua chính sách kích cầu từ năm 2000-2003. Đến năm 2002, Việt Nam chuyển từ giảm phát sang lạm phát 1 con số. Chính phủ đặt mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao trong 5 năm (2000- 2005) trung bình khoảng 7%-7.5%. Để đạt được mục tiêu đề ra, NHNN đã thay đổi cơ chế điều hành lãi suất từ trần lãi suất sang cơ chế điều hành lãi suất cơ bản đối với VNĐ và cơ chế lãi suất thị trường có quản lý đối
với ngoại tệ. Bên cạnh đó, NHNN điều chỉnh giảm giá VNĐ so với USD để hỗ trợ hoạt động xuất khẩu, giúp ổn định nền kinh tế vĩ mô. Đến năm 2004, mức lạm phát tăng đột biến gấp hơn 2 lần so với năm 2003. Năm 2005 lạm phát tiếp tục tăng lên đến 8.29%. Trong giai đoạn 2000- 2005, chính sách tiền tệ của NHNN đã có sự thay đổi chính. Để chống lại tình trạng giảm phát của nền kinh tế, NHNN thực hiện nới lỏng tiền tệ thông qua việc giảm dự trữ bắt buộc của ngoại tệ từ 15% xuống còn 3% vào năm 2003. Mặt trái của chính sách này chính là sự gia tăng của lạm phát.
Đến năm 2006, lạm phát giảm xuống còn 7.41%. Tuy nhiên, sang đến năm 2007, lạm phát lại tăng nhanh lên mức 8.42%. Nguyên nhân của tình trạng này chính là nền kinh tế tăng trưởng quá nóng, với nhiều nguồn vốn ồ ạt từ bên ngoài đầu tư vào nước ta. Tăng trưởng hầu như dựa hồn tồn vào việc tích lũy vốn. Trước bối cảnh này, NHNN đã thực hiện thắt chặt tiền tệ. NHNN chủ động mua bán ngoại tệ để đảm bảo sự biến động ổn định của tỷ giá VNĐ so với USD. Tuy nhiên, tình hình lạm phát vẫn biến động khó lường.
Biểu đồ 2.2. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2000-2007
Mặc dù tỷ lệ lạm phát đã bắt đầu gia tăng trong giai đoạn này, chính sách tiền tệ đã mang lại những thành tựu đáng kể cho nền kinh tế. Chính sách lãi suất đã có sự thay đổi căn bản trong việc điều hành và thích ứng với nhịp độ cải cách nền kinh tế. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng trong nhiều năm liền để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế chính là nguyên nhân tiềm ẩn dẫn đến sự gia tăng của lạm phát. Sự tăng trưởng kinh tế chưa thật sự bền vững khi lệ thuộc thái quá vào vốn hay các yếu tố đầu vào. NHNN đã rời ra mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá trị đồng tiền đã dẫn đến tình trạng lạm phát gia tăng.
2.2. Giai đoạn 2008- 2014
Đây là giai đoạn đầy áp lực đối với NHNN VN trong việc điều hành chính sách tiền tệ. Lạm phát đã có năm bùng nổ và có những năm ở tầm kiểm soát.
Năm 2008, với những biến động lớn trong nền kinh tế, lạm phát bùng nổ ở mức 2 con số như là một kết quả tất yếu của những chính sách nới rộng tổng cầu trước đó. Điều này, đặt ra cho NHNN cần có những chính sách kiềm chế tổng cầu quyết liệt song song với việc cải thiện các khía cạnh của cấu trúc kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thực tế, trong năm 2008, NHNN đã đưa ra 3 công văn, nghị quyết với nội dung chủ đạo là kiềm chế lạm phát (Công văn 75/TTg-KTTH ngày 15/01/2008 về biện pháp kiềm chế lạm phát, kiểm sốt tăng giá năm 2008; Cơng văn số 319/TTg- KTTH ngày 03/3/2008 về tăng cường các biện pháp kiềm chế lạm phát năm 2008, Nghị quyết 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 về 8 giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát). Trong những tháng đầu năm, NHNN thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt thông qua việc tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc, mở rộng nghiệp vụ thị trường mở thơng qua phát hành tín phiếu bắt buộc và điều chỉnh lãi suất liên tục. Việc thắt chặt chính sách tiền tệ đột ngột đã tạo ra một cú sốc lớn và gây ra các phản ứng tiêu cực tức thời đối với thị trường tiền tệ và hệ thống ngân hàng thương mại.
Tuy nhiên, hiệu quả của chính sách chưa được phát huy trên thực tế thì trong giai đoạn cuối năm 2008- đến nửa đầu năm 2011, chính phủ đã thay đổi mục tiêu ưu tiên chuyển từ ổn định giá cả sang hướng duy trì tốc độtăng trưởng. Theo đó, NHNN đã rời
xa mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ là ổn định giá cả, đồng bộ và kết hợp với chính sách tài khóa để thực hiện mục tiêu tăng trưởng của chính phủ. Biểu hiện như sau:
- Từ thắt chặt tài khóa và tiền tệđể kiềm chế lạm phát (năm 2008) sang kích cầu đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng (2009).
- Thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ chặt chẽ, linh hoạt để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tếvĩ mô và bảo đảm tăng trưởng (2010).
- Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và kiềm chế lạm phát (2011).
Có thể nhận thấy, cho đến nửa đầu năm 2011, mục tiêu tăng trưởng vẫn là mục tiêu ưu tiên. Mặc dù, lạm phát đã không chỉ là dấu hiệu mà đã thực sự bùng phát gây những ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế và đời sống của người dân. Cho đến cuối năm 2011 cho tới nay, ưu tiên kiềm chế lạm phát mới trở thành mục tiêu chỉ đạo của chính phủ, và trở thành hành động của Bộ Tài chính và NHNN (theo nghị quyết 11/NĐ- CP/2011). Cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ đều được yêu cầu sử dụng triệt để các công cụ chính sách để ưu tiên kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, trong năm 2011, lạm phát vẫn ở mức kỷ lục gần 19%.
Biểu đồ 2.3. Mức lạm phát của Việt Nam giai đoạn 2008-2014
Đến năm 2012, thì kinh tế Việt Nam mới thực sự ngấm tác dụng của chính sách thắt chặt trước đó. Lạm phát đã được đẩy lùi về mức 1 con số. Tuy nhiên, đây là một trong những năm khó khăn nhất của kinh tế Việt Nam với những dấu hiệu của sự đình đốn kinh tế đã xuất hiện. Tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng ở khoảng 12%, tỷ lệ sản xuất công nghiệp giảm mức 4.1%, tốc độ tăng trưởng kinh tế khoảng 4%. Từ thực trạng này, dẫn tới lượt chuyển đổi mục tiêu từ kiềm chế lạm phát sang thúc đẩy phục hồi tăng trưởng kinh tế những năm tiếp theo.
Từ năm 2013 đến đầu năm 2015, chính sách tiền tệ đã được điều hành linh hoạt hơn để góp phần hỗ trợ sản xuất kinh doanh và thị trường theo những chỉ đạo của Chính phủ, tuy nhiên NHNN vẫn ln thận trọng với rủi ro lạm phát. Tỷ lệ lạm phát thấp trong những năm gần đây chính là một thành cơng to lớn của chính sách tiền tệ. Năm 2013 khoảng 6.04%. Đến năm 2014, lạm phát đã nằm trong tầm kiểm soát ở mức 4.09%. NHNN độc lập và chủ động quyết định đối với các công cụ của chính sách tiền tệ (dự trữ bắt buộc, tái cấp vốn, thị trường mở). Ví dụ, năm 2013 với 112 phiên giao dịch thị trường mở, năm 2014 hơn 200 phiên giao dịch. Đến ngày 13/3/2015, đã có 82 phiên giao dịch. Hoạt động chủ yếu của nghiệp vụ thị trường mở mấy năm gần đây chủ yếu là hút tiền về nhiều hơn là bơm tiền ra. Mức lạm phát thấp được dự báo tiếp trong năm 2015 thể hiện tính hiệu quả, nhất quán trong việc điều hành chính sách tiền tệ của NHNN. Có thể thấy, việc điều hành chính sách tiền tệ và tín dụng trong giai đoạn này đã có những chuyển biến tích cực thơng qua việc gắn chuyển đổi mơ hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả của nền kinh tế, phù hợp với chủ trương giảm dần tỉ trọng cung cấp vốn cho đầu tư phát triển từ hệ thống các TCTD, tập trung vốn tín dụng ngân hàng cho lĩnh vực sản xuất, kinh doanh.
Biểu đồ 2.4. Diễn biến lạm phát và tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2008- 2014
Nguồn: Tổng cục thống kê