- Về nhận diện và phòng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ: pháp
3.2.3.1. Hạn chế của pháp luật về kiểm soát xungđột lợi ích trong
hoạt động công vụ
Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động cơng vụ ở Việt Nam hiện nay vẫn cịn những hạn chế, bất cập cần giải quyết, trong đó tiêu biểu như sau:
Thứ nhất, pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động cơng vụ cịn
thiếu tính tồn diện khi chưa dự liệu đầy đủ các tình huống để kiểm soát
XĐLI trong hoạt động cơng vụ
Tính chất thiếu tồn diện này thể hiện ở những khía cạnh sau đây:
- Thiếu quy định về công khai hoạt động của CB, CC, VC và trong
hoạt động đấu thầu
Pháp luật hiện chưa có quy định về cơng khai việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu của CB, CC, VC, trong khi XĐLI thường thể hiện thông qua những hoạt động này.
Bên cạnh đó, mặc dù pháp luật đã có quy định yêu cầu minh bạch trong một số q trình ra quyết định đấu thầu (ví dụ như thông tin của các nhân/tổ chức vi phạm quy định, thông tin về việc xử lý vi phạm), song các yếu tố khác của quá trình lựa chọn thầu, ví dụ như lý do lựa chọn và từ chối nhà thầu, lại không phải công bố, trong khi đây chính là những vấn đề tiềm ẩn XĐLI trong q trình đấu thầu các dự án đầu tư cơng.
- Quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC còn chưa đầy đủ
Pháp luật hiện đã có quy định về những hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC, ví dụ như hạn chế về quà tặng, việc làm thêm, việc làm sau khi nghỉ hưu, tuy nhiên chưa có quy định hạn chế hoặc kiểm soát đối với các thành viên mở rộng của gia đình và những người thân thích khác như bạn bè của CB, CC, VC... Trong khi đó, thực tế cho thấy những hành vi có lợi cho CB, CC, VC thường được thực hiện bởi chính những thành viên trong gia đình CB, CC, VC hoặc bạn bè thân tình của CB, CC, VC thông qua những doanh nghiệp "sân sau" hoặc qua việc biết trước thơng tin. Nói cách khác, sự thiếu hụt này tạo cơ sở tồn tại cho một số dạng XĐLI trong hoạt động công vụ của CB, CC, VC.
Cụ thể, Luật Đấu thầu hạn chế công chức tham gia đấu thầu, tuy nhiên những hạn chế này hiện mới điều chỉnh một số đối tượng nhất định, trong đó CB, CC, VC (và các thành viên gia đình của CB, CC, VC) không quản lý doanh nghiệp nhà nước hoặc giữ vị trí trưởng, phó bộ phận trong doanh nghiệp không thuộc diện bị điều chỉnh. Bên cạnh đó, quy định này khơng điều chỉnh các thành viên mở rộng của gia đình và những người thân thích khác như bạn bè của CB, CC, VC. Ngoài ra, các hạn chế này không áp dụng cho những trường hợp thu xếp việc làm cho thành viên gia đình của cấp trên đưa xuống cấp dưới hoặc cấp dưới nhờ cấp trên, hoặc từ CB, CC, VC cơ quan này sang CB, CC, VC cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước khác.
Một ví dụ nữa đó là pháp luật chưa có quy định đầy đủ về việc hạn chế CB, CC, VC đồng thời nắm giữ vị trí giám sát chính sách và vị trí thực hiện chính sách. Hiện tại, mặc dù theo pháp luật một thành viên của Chính phủ khơng thể cùng một lúc là thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nhưng khơng có hạn chế nào đối với việc nắm giữ các vị trí hoạch định chính sách
hoặc thực hiện chính sách khác, ví dụ như Phó Chủ tịch Quốc hội. Tương tự, ở cấp địa phương, mặc dù các thành viên của UBND không thể đồng thời là thành viên của Cơ quan Thường trực HĐND cùng cấp, nhưng chưa có hạn chế nào đối với việc nắm giữ các vị trí hoạch định chính sách hoặc thực hiện chính sách khác như Phó Chủ tịch HĐND.
- Ngồi ra, pháp luật Việt Nam cũng chưa đề cập đến những hạn chế nhằm phòng chống XĐLI áp dụng cho những cán bộ làm việc trong các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nơng dân Việt Nam và Đồn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh cùng các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp như Hội Luật gia Việt Nam, Hội Nhà báo Việt Nam… Trong khi đó xét về bản chất, các tổ chức này chính là "cánh tay nối dài" của Nhà nước, đã và đang thực hiện nhiều hoạt động của cơ quan chức năng nhà nước và mỗi năm sử dụng hàng ngàn tỷ đồng từ ngân sách nhà nước.
- Một số quy định về phát hiện, xử lý XĐLI còn bất cập
Pháp luật hiện hành chưa nêu rõ trách nhiệm của cá nhân CB, CC, VC trong việc phát hiện và giải quyết các tình huống XĐLI. Trách nhiệm duy nhất được quy định liên quan đến lợi ích cá nhân là hàng năm phải kê khai tài sản và thu nhập để phục vụ cho công tác tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm CB, CC, VC.
Pháp luật hiện hành cũng chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan nhà nước và xã hội trong việc phát hiện XĐLI, bao gồm quy trình giải quyết các tình huống XĐLI. Việc thi hành các quy định PCTN (bao gồm cả hạn chế về XĐLI) hiện được giao cho nhiều cơ quan, trong đó hầu hết không chuyên sâu về vấn đề XĐLI và hoạt động công vụ.
Mặc dù pháp luật đã có một hệ thống quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo những hành vi tham nhũng trong đó bao gồm XĐLI, song tố cáo nặc danh về nguyên tắc sẽ không được xử lý (trừ trường hợp đơn tố cáo nặc danh về "hành vi tham nhũng" rất "rõ ràng và cung cấp bằng chứng cụ thể và có căn cứ để điều tra" ) và việc giải quyết khiếu nại được giao cho chính cơ quan quản lý CB, CC, VC khiến cho tính khách quan khó được đảm bảo.
Thứ hai, một số quy định pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động cơng vụ chưa đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, cụ thể như sau:
Vấn đề công khai, minh bạch trong mua sắm công và xây dựng cơ bản được quy định tại Điều 13 Luật PCTN và Luật đấu thầu. Tuy nhiên, trong khi Điều 13 Luật PCTN quy định công khai báo cáo đấu thầu thì vấn đề này lại khơng được quy định trong Luật đấu thầu.
Luật PCTN, Điều 30 quy định công khai, minh bạch trong công tác tổ chức, cán bộ, trong đó việc tuyển dụng CB, CC, VC và người lao động khác vào cơ quan, tổ chức, đơn vị phải được công khai về số lượng, tiêu chuẩn, hình thức và kết quả bổ nhiệm; việc quy hoạch, đào tạo, bổ nhiệm, chuyển ngạch, luân chuyển, điều động, khen thưởng, cho thôi việc, cho thôi giữ chức vụ, miễn nhiệm, bãi nhiệm, kỷ luật, hưu trí đối với CB, CC, VC và người lao động khác phải được công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi người đó làm việc. Tuy nhiên, Luật CB, CC chỉ yêu cầu công khai kết quả tuyển dụng và thông báo nội bộ về kết quả bổ nhiệm, đề bạt cán bộ, việc cơng khai, minh bạch q trình bổ nhiệm, chuyển ngạch, điều động, khen thưởng CB, CC không được quy định, cũng như lý do chọn hay không chọn ứng viên
Tương tự, Luật Đấu thầu yêu cầu công khai kết quả đấu thầu nhưng chưa có quy định minh bạch về lý do chọn, từ chối nhà thầu.
Quy định về minh bạch tài sản tuy khá bài bản nhưng hiện chưa làm rõ những lợi ích cá nhân tài chính là nguy cơ XĐLI của CB, CC, VC, cụ thể như công việc làm thêm hay quà tặng. Đồng thời, những thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ công chức chưa được quy định là căn cứ cho việc xem xét, phát hiện XĐLI của CB, CC, VC trong hoạt động công vụ.
Thứ ba, một số quy định pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ thiếu phù hợp và thiếu tính khả thi, thể hiện ở các vấn đề sau đây:
- Quy định về kiểm sốt q tặng cịn hình thức, chưa làm rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và xử lý kịp thời báo cáo về quà tặng của CB, CC, VC, chưa có quy định rõ về chế tài xử lý vi phạm. Hiện
pháp luật mới chỉ có yêu cầu cơ quan và đơn vị xử lý việc tặng quà phải thông báo cho các cơ quan, đơn vị quản lý người tặng quà "để xem xét và sau đó xử lý" mà chưa quy định quy trình xử lý.
- Các quy định về xử lý trách nhiệm của CB, CC, VC khi thực thi công vụ, nhiệm vụ chưa rõ ràng, cụ thể. Ví dụ, trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn được giao được nêu trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP nhưng chưa quy định cụ thể việc xử lý vi phạm khi người giải trình khơng thực hiện nghiêm túc nghĩa vụ giải trình hay có vi phạm quy định về thực hiện trách nhiệm giải trình. Hoặc chế tài quy định xử lý đối với trường hợp vi phạm quy định về hạn chế việc làm thêm sau khi nghỉ hưu cũng chưa rõ ràng; chưa có quy định cụ thể về việc sử dụng các thông tin được công bố về kết quả tuyển dụng, đề bạt và đấu thầu để điều tra và phát hiện các trường hợp vi phạm.
Như đã đề cập ở phần trên, trường hợp ông Hồ Nghĩa Dũng, nguyên Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải là một ví dụ. Ông Hồ Nghĩa Dũng chỉ sau 8 tháng tính từ thời điểm nghỉ hưu, và chưa đến 3 năm kể từ khi ông ký các quyết định cho doanh nghiệp làm nhà đầu tư dự án Hầm Đèo Cả, website của Công ty cổ phần đầu tư Đèo Cả cho biết ông Hồ Nghĩa Dũng đã được "bầu vào Hội đồng quản trị". Doanh nghiệp này cũng cho biết ông Dũng đồng ý làm "cố vấn" cho dự án Hầm đường bộ qua Đèo Cả. Sau khi có ý kiến phản đối của dư luận ơng Dũng vi phạm Nghị định số 102/2007/NĐ-CP quy định thời hạn không được kinh doanh trong lĩnh vực có trách nhiệm quản lý đối với những người là CB, CC, VC sau khi thôi giữ chức vụ, Hội đồng quản trị Công ty cổ phần đầu tư Đèo Cả đã thống nhất để ông Hồ Nghĩa Dũng thôi làm thành viên Hội đồng quản trị [52]. Tuy nhiên, ngoài việc thôi làm thành viên Hội đồng quản trị, đến nay chưa có hình thức chế tài nào đối với ông Hồ Nghĩa Dũng. Điều này là bởi mặc dù Điều 9 Nghị định số 102/2007/NĐ-CP quy định: người thôi giữ chức vụ vi phạm các quy định tại Nghị định này và các văn bản pháp luật khác có liên quan thì tùy theo tính chất, mức độ của
hành vi vi phạm phải bị xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật, song trách nhiệm như thế nào thì chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, do vậy khó triển khai thực hiện trong thực tế.
Thứ tư, nhìn chung, pháp luật về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ cịn tản mạn, thiếu các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi
hành về phát hiện và xử lý XĐLI trong hoạt động công vụ
Hệ thống pháp luật về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ còn tản mạn. Một số quy định trong Luật PCTN và các văn bản luật có liên quan mới chỉ dừng ở mức độ nguyên tắc chung, mang tính luật khung, chưa có các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành về hạn chế XĐLI, quy trình xử lý XĐLI, cơng khai XĐLI. Xét tổng thể, cho đến nay, ngoài các quy định tại Luật PCTN, Điều 18, 19 Luật CB, CC, chưa có một văn bản dưới luật nào hướng dẫn thi hành về việc nhận diện, quy trình xử lý các tình huống XĐLI.
Nói cách khác, vấn đề kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ hiện chưa được xây dựng thành một hệ thống các quy định pháp luật một cách toàn diện, đồng bộ và thống nhất. Các quy định hiện hành có liên quan cịn thiếu sự liên thơng và khơng có các quy định dẫn chiếu, khiến cho việc thực hiện pháp luật về kiểm soát XĐLI gặp nhiều bất cập, hiệu quả không cao.
Từ một góc nhìn khác, đối chiếu với các lý thuyết, cách tiếp cận và thực tiễn của một số nước trên thế giới, có thể thấy pháp luật Việt Nam về kiểm sốt XĐLI vẫn cịn một số hạn chế sau đây:
- Mặc dù như đã đề cập ở trên, hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ về cơ bản đã phản ánh đầy đủ các yếu tố của mơ hình quản lý XĐLI 6 chữ R (6Rs) của OECD, song quy định về các yếu tố thiếu sự đồng đều và xét tổng thể chưa có sự gắn kết chặt chẽ. Cụ thể, trong những quy định về những tình huống được xem là XĐLI (tương ứng với REGISTER); những quy định về hạn chế, giới hạn sự tham gia của người có chức vụ, quyền hạn vào những tình huống bị xem là XĐLI
(tương ứng với RESTRICT); những quy định về cấm người có chức vụ, quyền hạn tham gia những tình huống bị xem là XĐLI nếu việc giám sát và đánh giá tính liêm chính của quá trình ra quyết định khơng khả thi (tương ứng với REMOVE) khá đầy đủ và cụ thể, thì những quy định về thiết chế giám sát, đánh giá hành vi của người có chức vụ, quyền hạn khi tham gia những tình huống bị xem là XĐLI (tương ứng với RECRUIT); những quy định bắt buộc người có chức vụ, quyền hạn phải từ bỏ những lợi ích cá nhân (ví dụ như quyền sở hữu cổ phần, tư cách thành viên của một tổ chức,…) để đảm bảo không xảy ra XĐLI (tương ứng với RELINQUISH); và những quy định về việc từ chức của người có chức vụ, quyền hạn trong các tình huống XĐLI nhất định (tương ứng với RESIGN) còn sơ sài, thiếu cụ thể. Bối cảnh đó làm giảm hiệu quả kiểm sốt XĐLI của toàn bộ cơ chế.
- Mặc dù như đã đề cập ở trên, hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ bao gồm các quy định phản ánh cả hai cách tiếp cận dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach) và
tiếp cận dựa trên các quy định (rules-based approach), song sự kết hợp giữa hai
cách tiếp cận này chưa rõ ràng. Điều đó thể hiện ở chỗ giữa các quy định về những nguyên tắc chung và những quy định về những tình huống XĐLI cụ thể chưa có sự gắn kết chặt chẽ, vì thế gây trở ngại cho việc áp dụng và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của toàn bộ hệ thống pháp luật về lĩnh vực này.
- Mặc dù khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam đã quy định về các nhóm biện pháp kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ mà nhiều quốc gia đã và đang áp dụng thành công, song chất lượng quy định giữa các nhóm cịn thiếu đồng đều. Cụ thể, trong khi nhóm quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố đáng kể trong Luật PCTN 2018 và hiện đã khá hợp lý thì nhóm quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC trong hoạt động công vụ vẫn còn tương đối sơ sài. Việc giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức và huy động sự tham
gia của xã hội vào việc giám sát XĐLI hiện vẫn chưa có quy định riêng mà mới chỉ được lồng ghép trong các quy định chung về giáo dục, tuyên truyền và về huy động sự tham gia của xã hội vào PCTN. Những hạn chế này cũng góp phần làm giảm hiệu quả tổng thể của pháp luật về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ.