- Về các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ
2.1.1.1. Khái niệm hoạt động công vụ và xungđột lợi ích trong hoạt động công vụ
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SỐT XUNG
ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CƠNG VỤ
2.1.1. Khái niệm pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động cơng vụ động công vụ
Để xây dựng khái niệm pháp luật về kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ, cần làm rõ nội hàm của "kiểm soát XĐLI trong hoạt động cơng vụ". Điều này địi hỏi phải phân tích một số khái niệm liên quan như công vụ, hoạt động cơng vụ, XĐLI và kiểm sốt XĐLI trong hoạt động công vụ.
2.1.1.1. Khái niệm hoạt động công vụ và xung đột lợi ích trong hoạt động cơng vụ động công vụ
* Công vụ và hoạt động công vụ
Khái niệm công vụ và hoạt động công vụ đã được đề cập và phân tích bởi nhiều tác giả trong và ngồi nước.
Về cơng vụ, theo Từ điển Tiếng Việt, công vụ được hiểu là việc cơng [121]. Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam định nghĩa công vụ được là "… hoạt động của mọi người "làm việc công" nghĩa là hoạt động của mọi CB, CC, VC làm việc trong mọi tổ chức cấu thành của hệ thống chính trị nước ta, phục vụ các công việc chung của xã hội" [124, tr.256]. Còn theo các tác giả Viện Nghiên cứu hành chính (Học viện Hành chính quốc gia) thì cơng vụ là một dạng của lao động xã hội, chủ yếu do các công chức, viên chức nhà nước thực hiện, được điều chỉnh bởi ý chí nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước và gắn bởi quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước [122].
Nhìn ra các nước khác, theo Từ điển Hành chính cơng của Nam Phi thì: Công vụ bao gồm các cơ quan khác nhau của Chính phủ như các bộ, ngành của cả nước, các tổ chức doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của Chính phủ là các cơ quan chịu trách nhiệm về
việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách cơng và các quyết định của Chính phủ. Đơi khi công vụ được dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự của Chính phủ là những người có được cơng ăn việc làm thơng qua các tiêu chí phi chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống cơng ích [154].
Cịn theo tác giả Lucille Mairotte thì:
Cơng vụ bao gồm toàn bộ những người được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, vùng, tỉnh) bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong một công sở hay một công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được thực thụ vào một trong những ngạch của nền hành chính cơng. Những người thuộc hệ thống công vụ này mang đầy đủ tư cách của một công chức [113, tr.4].
Về hoạt động công vụ, theo tác giả Đào Trọng Tuyến, đây là ''chức năng tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống công dân thông qua các công sở, đơn vị phục vụ và tồn thể cơng nhân viên nhà nước" [112, tr.135]. Còn theo tác giả Nguyễn Quốc Sửu, hoạt động công vụ là những hoạt động hay một mặt hoạt động có tính tổ chức, quyền lực pháp lý của Nhà nước, được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị - xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ nhà nước với quyền lực nhà nước [96, tr.50].
Như vậy, có thể thấy chưa có sự thống nhất hoàn toàn trong cách hiểu về công vụ và hoạt động công vụ trong các cơng trình nghiên cứu nêu trên. Nếu như trong các cơng trình nghiên cứu của tác giả nước ngồi, cơng vụ được coi như là một chức nghiệp, một nhiệm vụ của cơng chức và chỉ có cơng chức mới thực thi cơng vụ thì các tác giả trong nước có xu hướng cho rằng, chủ thể thực hiện hoạt động công vụ ngồi cơng chức nhà nước còn bao gồm những đối tượng khác có hoạt động được nhà nước uỷ quyền, ví dụ như cán bộ của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức phi chính phủ… Bên cạnh đó, nếu như các tác giả nước ngồi cho rằng hoạt động cơng vụ không phụ thuộc vào sự thay đổi của chế độ chính trị thì các tác giả trong nước có xu hướng
cho rằng hoạt động cơng vụ gắn chặt với định hướng chính trị của đảng cầm quyền, nhằm thực hiện các chính sách của đảng cầm quyền dưới hình thức thực thi quyền lực nhà nước.
Ở Việt Nam, do đặc thù riêng, các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị- xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Do đó, cơng vụ khơng chỉ thuần túy là hoạt động của công chức nhân danh quyền lực cơng, mà cịn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn bao gồm cả các hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Luật CB, CC 2008 quy định: "Hoạt động công vụ của CB, CC là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CB, CC theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan" [85].
Từ những quan điểm đã phân tích ở trên và tiếp cận từ góc độ xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay, có thể quan niệm: "Công vụ là hoạt động của cán bộ,
công chức, mang tính quyền lực nhà nước (gắn với nhà nước hoặc nhân danh nhà nước) theo quy định của pháp luật, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích của nhà nước và xã hội", cịn "Hoạt động cơng vụ là những cơng việc do CB, CC, VC tiến hành theo trình tự, thủ tục luật
định nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định trong pháp luật".
Xét trong bối cảnh ở Việt Nam, nghiên cứu sinh chia sẻ quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu trong nước về những dấu hiệu đặc thù của hoạt động công vụ như sau:
- Chủ thể thực thi hoạt động công vụ được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm CB, CC, VC nhà nước. Ở Việt Nam, khái niệm CB, CC, VC ngoài những người làm việc trong các cơ quan Nhà nước còn bao gồm những người làm việc trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội; trong các đơn vị, cơ quan thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân;
- Hoạt động công vụ là hoạt động được sử dụng quyền lực nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước;
- Hoạt động cơng vụ là hoạt động có tính chun mơn nghiệp vụ cao; là một hoạt động mang tính liên tục và thích ứng với hồn cảnh cụ thể, dựa trên cơ sở pháp luật, chịu sự điều chỉnh của pháp luật;
- Mục đích của hoạt động cơng vụ là phục vụ nhân dân và xã hội;
- Nội dung hoạt động công vụ luôn gắn với việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước và định hướng chính trị của đảng cầm quyền.
* Lợi ích, XĐLI, XĐLI trong hoạt động cơng vụ
Theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt, lợi ích là "điều cần thiết và có lợi
cho mình'' [57, tr.380]. Hiểu theo nghĩa cụ thể hơn, lợi ích là những thứ mang lại cho một cá nhân hay tập thể sự thỏa mãn nhu cầu về vật chất hoặc tinh thần. Lợi ích làm cho các hoạt động thực tiễn của con người có tính mục đích. Đây là một trong những động lực quan trọng nhất trực tiếp thúc đẩy hành động của mỗi cá nhân, gia đình, tập thể, giai cấp, dân tộc, là nguyên nhân nền tảng cho các hành vi và hoạt động của các cá nhân, nhóm, cộng đồng và của tồn bộ xã hội lồi người.
Theo các tiêu chí khác nhau, có thể phân chia thành lợi ích chung, lợi ích riêng; lợi ích của cá nhân, lợi ích của tập thể (gia đình, cộng đồng, giai cấp, dân tộc hay xã hội); lợi ích khách quan, chủ quan; lợi ích chính đáng, khơng chính đáng; lợi ích cao, lợi ích thấp… Ví dụ, lợi ích xã hội thường được xem là cao hơn lợi ích giai cấp, trong khi lợi ích giai cấp thường được xem là cao hơn lợi ích của bộ phận/nhóm; hoặc lợi ích tập thể/cộng đồng/gia đình có thể được xem là cao hơn lợi ích cá nhân... Tuy nhiên, quan niệm về tính khách quan, chính đáng, cao, thấp... của lợi ích ít nhiều khác nhau ở các quốc gia, phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó đặc biệt là các yếu tố chính trị, văn hố. Ví dụ, ở các quốc gia châu Á chịu ảnh hưởng bởi Khổng giáo, trong đó bao gồm Việt Nam, thường đề cao lợi ích của gia đình, cộng đồng so với lợi ích cá nhân, trong khi ở các quốc gia phương Tây thì khơng có quan niệm như vậy. Hoặc nhìn từ góc độ chính trị, theo quan điểm của chủ nghĩa Mác Lê-nin, trong xã hội có giai cấp, lợi ích gia đình và cá nhân phụ thuộc vào lợi ích giai cấp, vai trò hàng đầu thuộc về lợi ích giai cấp. Đó là bởi giai cấp thống trị thường xem lợi ích của giai cấp mình chính là lợi ích chung của toàn
xã hội. Tính đối kháng về lợi ích giữa các giai cấp là nguyên nhân của đấu tranh giai cấp, vì thế đấu tranh giai cấp được xem như là động lực chính cho sự phát triển của xã hội.
Chính bởi tính đa dạng của lợi ích nên trong cuộc sống khơng thể tránh được các tình huống có sự xung đột về lợi ích, đặc biệt là giữa các chủ thể có lợi ích đối kháng nhau.
Ở Việt Nam, theo Từ điển Từ và Ngữ Hán Việt: "Xung đột là đụng chạm, mâu thuẫn sâu sắc với nhau" [57, tr.798]. Dưới góc độ triết học, xung đột là sự tranh chấp, bài trừ quyết liệt giữa các mặt đối lập. Triết học Mác xít cho rằng các mặt đối lập vừa thống nhất và đấu tranh lẫn nhau và đấu tranh giữa các mặt đối lập là tuyệt đối [106].
Xung đột lợi ích về bản chất cũng là một dạng xung đột trong xã hội. Dưới góc độ luật học và chính trị học, đã có một số định nghĩa về XĐLI, trong đó tiêu biểu như sau:
- Theo Từ điển Black Law Dictionary, XĐLI là "… sự khơng tương thích trên thực tế hoặc có khả năng xảy ra trên thực tế giữa những lợi ích của cá nhân với nghĩa vụ cơng hoặc với trách nhiệm mà họ được ủy thác" [126, tr.341].
- Theo Từ điển pháp luật Anh-Việt, XĐLI là "… sự mâu thuẫn quyền lợi, sự không tương xứng giữa địa vị chức tước với quyền lợi cá nhân của người giữ chức vụ đó, việc sử dụng chức vụ để mưu lợi ích cá nhân" [50, tr.318].
- Theo ICAC: Xung đột lợi ích xảy ra khi một cơng chức ở vào một vị trí bị ảnh hưởng hoặc xảy ra ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của mình khi thực thi cơng vụ [135].
- Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), XĐLI là "… tình huống trong đó một cá nhân hoặc tổ chức nơi họ làm việc, có thể là chính phủ, doanh nghiệp, hãng truyền thơng hoặc tổ chức xã hội dân sự, phải đối mặt với việc lựa chọn giữa trách nhiệm và yêu cầu xuất phát từ vị trí cơng việc của họ với những lợi ích cá nhân của chính họ" [135].
- Theo OECD, XĐLI là "… mâu thuẫn giữa chức trách nhà nước và lợi ích cá nhân của cơng chức, trong đó cơng chức có những lợi ích ở phương diện cá nhân có thể gây ảnh hưởng không phù hợp đến kết quả thực hiện các
nghĩa vụ, trách nhiệm công chức của mình" [140]. Thuật ngữ "ảnh hưởng không phù hợp" ở đây được hiểu là những tác động theo chiều hướng tiêu cực, làm cho việc thực hiện nhiệm vụ của công chức khơng cịn đảm bảo tính khách quan.
- Theo Bộ Quy tắc ứng xử mẫu của Liên hợp quốc, XĐLI là bất kỳ tình huống nào mà ở đó lợi ích cá nhân của cơng chức có ảnh hưởng, hoặc có thể ảnh hưởng đến tính khách quan của công chức khi thực thi công vụ.
Một số nhà nghiên cứu Việt Nam cho rằng, XĐLI ''... là bất kỳ một tình huống nào trong đó cá nhân hay tổ chức được ủy thác trách nhiệm (được trao quyền) có những lợi ích riêng hay chung đủ lớn đề ảnh hưởng (hay có thể ảnh hưởng) đến việc thi hành các trách nhiệm được ủy thác một cách khách quan, đúng đắn'' [60], "… là khả năng một cá nhân hoặc tổ chức được giao quyền lực công sử dụng vị trí cơng tác một cách khơng thích đáng để tư lợi'' [37] hoặc ''... là trạng thái đấu tranh, tương khắc của các lợi ích với tính cách là những mặt đối lập trong một quan hệ lợi ích nhất định" [60].
Luật Phịng, chống tham nhũng năm 2018 (có hiệu lực 01/07/2019) của Việt Nam quy định tại khoản 9, Điều 3: "Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đắn đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ" [82].
Như vậy, có thể thấy mặc dù được diễn đạt ít nhiều khác nhau, song các quan điểm nêu trên về XĐLI đều giống nhau ở chỗ cho rằng đây là bối cảnh hay tình huống mà trong đó một người có vị trí ra quyết định có lợi ích cá nhân đủ để có thể gây ảnh hưởng khơng thích hợp đến quyết định của họ khi thực hiện chức trách, thẩm quyền được giao.
Từ nhận thức về bản chất của xung đột, kế thừa những điểm hợp lý trong các quan niệm nêu trên, theo quan niệm của tác giả: Xung đột lợi ích
trong hoạt động cơng vụ là tình huống mâu thuẫn giữa nghĩa vụ cơng và lợi
ích cá nhân của CB, CC, VC hoặc người thân thích của họ mà trong đó lợi
ích của bản thân hoặc của người thân thích tác động hoặc sẽ tác động không
Với quan niệm như trên, có thể xác định một số đặc điểm của XĐLI trong hoạt động công vụ, cụ thể như sau:
Một là, về chủ thể: Chủ thể của tình huống XĐLI là cá nhân (CB, CC,
VC) được giao quyền lực (thẩm quyền) trong khi thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật.
Hai là, về tác nhân của XĐLI: Có hai yếu tố quyết định đến việc xuất hiện XĐLI trong hoạt động công vụ, đó là lợi ích và việc thực hiện thẩm quyền được giao. Về lợi ích, đó có thể là lợi ích vật chất (tiền, tài sản...) hoặc phi vật chất (trao đổi mối quan hệ, sự hàm ơn, khả năng thăng tiến trong cơng việc...). Lợi ích này là lợi ích riêng với cá nhân hoặc lợi ích chung (đối với tổ chức). Tuy nhiên, khi đề cập đến XĐLI trong hoạt động cơng vụ chưa nói đến mục tiêu vụ lợi mà chỉ hàm ý đến sự mâu thuẫn giữa lợi ích cơng và lợi ích cá nhân trong quá trình ra quyết định của người có thẩm quyền. Về việc thực hiện thẩm quyền được giao, đây là yếu tố quyết định dẫn đến việc nảy sinh tình huống XĐLI trong hoạt động cơng vụ, vì nếu chỉ có yếu tố lợi ích mà khơng có yếu tố chủ thể có thẩm quyền thì tình huống XĐLI khơng xuất hiện.
Ba là, về phạm vi: Tình huống XĐLI trong hoạt động công vụ nảy sinh
trong bất kỳ hồn cảnh hay mơi trường hoạt động nào có sử dụng quyền lực cơng. Thêm vào đó, như trên đã phân tích, hoạt động cơng vụ là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước, mang tính liên tục, gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, vì vậy có thể nói rằng XĐLI trong hoạt động cơng vụ cũng diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Bốn là, về tính chất của XĐLI: Xung đột lợi ích khơng chỉ sự mâu thuẫn về lợi ích giữa hai hay nhiều chủ thể (ví dụ như giữa các nhóm xã hội, giữa người sử dụng lao động với người lao động, giữa cơ quan nhà nước với