- Về các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ
2.4.2. Pháp luật kiểm soát xungđột lợi ích trong hoạt động công vụ của một số quốc gia trên thế giớ
của một số quốc gia trên thế giới
Thứ nhất, về cách tiếp cận
Nghiên cứu pháp luật của một số nước, có thể nhận thấy các quốc gia này đang áp dụng những cách tiếp cận sau đây để kiểm sốt XĐLI trong hoạt động cơng vụ:
- Cách tiếp cận dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach) (hay nói cách khác dựa trên sự mô tả). Đặc trưng của cách tiếp cận này là chú trọng đặt ra các nguyên tắc chung về hành vi ứng xử của công chức trong công vụ, dựa trên triết lý rằng XĐLI trong khu vực công chủ yếu là vấn đề đạo đức hơn là vấn đề pháp lý. Theo cách tiếp cận này, pháp luật một số nước xác định các tình huống XĐLI bằng những nguyên tắc chung và cung cấp cho công chức những mô tả về các nguyên tắc chung đó thơng qua các tình huống tiềm ẩn XĐLI trong hoạt động công vụ. Các nguyên tắc chung đóng vai trị nêu rõ những mong đợi của nhà nước với công chức, mong muốn họ sẽ có những hành vi ứng xử thích hợp; trong khi các quy tắc và quy trình cụ thể chỉ đóng vai trị bổ trợ trong việc này. Do đưa ra các nguyên tắc chung mang tính định khung nên về cơ bản các quy định pháp luật dựa trên cách tiếp cận này có tính ổn định lâu dài ngay cả khi điều kiện kinh tế xã hội có sự thay đổi nhất định. Tuy nhiên, do chỉ quy định mang tính khái quát nên việc tổ chức thực hiện các quy định này có thể sẽ có cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc xử lý các tình huống XĐLI có thể khơng giống nhau.
Các nước theo cách tiếp cận này bao gồm Anh, Ôxtrâylia, Canada, New Zealand... Ví dụ, Anh xây dựng 7 nguyên tắc làm tiêu chí đánh giá
chuẩn mực của nền công vụ, bao gồm: không vị kỷ (selflessness), liêm chính (integrity), khách quan (objectivity), trách nhiệm giải trình (accountability), công khai (openess), trung thực (honesty), và lãnh đạo gương mẫu (leadership). Hoặc Canada đã ban hành Luật về vận động hành lang (Lobbying Act) và Bộ Quy tắc ứng xử dành cho người vận động hành lang (Lobbyists' Code of Conduct), nhằm phòng ngừa XĐLI trong lĩnh vực xây dựng chính sách, pháp luật. Ơx-trây-lia thì chủ yếu thơng qua các giá trị nền cơng vụ và Bộ quy tắc ứng xử để phịng ngừa XĐLI trong hoạt động công vụ chứ không chú trọng luật hóa các quy tắc để bắt buộc tuân thủ. Bộ quy tắc ứng xử của nền công vụ Ôx-trây-lia đưa ra những nguyên tắc làm tiêu chí đánh giá chuẩn mực ứng xử trong nền công vụ, cụ thể như: trung thực và liêm chính; cẩn trọng và mẫn cán, không sách nhiễu; tuân thủ pháp luật; sử dụng nguồn lực chung đúng đắn; bảo mật; tránh XĐLI;... [101, tr.50-54].
- Cách tiếp cận dựa trên các quy định (rules-based approach). Theo cách tiếp cận này, nhà nước quy định những tình huống cụ thể được coi là khơng phù hợp với vị trí cơng tác, trách nhiệm được giao hoặc xung đột với lợi ích cơng và nhiệm vụ công trong pháp luật. Với cách tiếp cận này, các chuẩn mực ứng xử của công chức được thể hiện dưới hình thức các quy phạm pháp luật, giúp nhận diện các tình huống cụ thể trong đó ứng xử của công chức được coi là khơng phù hợp với vị trí công tác, trách nhiệm được giao. Tuy nhiên những tiêu chuẩn này suy cho cùng vẫn được xây dựng dựa trên những nguyên tắc nền tảng của dịch vụ công về chống XĐLI.
Những nước hiện theo cách tiếp cận này bao gồm Mỹ, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha... Ưu điểm của cách tiếp cận này là với việc quy định rõ ràng, minh bạch các tình huống XĐLI, quá trình kiểm sốt các tình huống XĐLI sẽ tránh được sự giải thích sai hoặc cách hiểu không rõ ràng, chính xác. Cách tiếp cận này đòi hỏi phải thường xuyên rà soát, điều chỉnh các quy định về XĐLI cho phù hợp với thực tiễn [101, tr.50-54].
- Cách tiếp cận kết hợp giữa nguyên tắc và quy định: Đây là sự kết hợp
giữa việc đưa ra các nguyên tắc ứng xử và quy phạm pháp luật để phòng ngừa XĐLI. Các nước theo cách tiếp cận này gồm Pháp, Đức, Trung Quốc... Ở những
nước này, bên cạnh việc đưa ra các bộ quy tắc cư xử chung, nhà nước còn ban hành những quy định pháp luật cụ thể, rõ ràng để kiểm sốt các tình huống XĐLI.
Thứ hai, về các biện pháp phòng ngừa
Hệ thống các quy định nhằm phòng ngừa XĐLI trong pháp luật của các quốc gia rất đa dạng, có thể chia thành các nhóm như sau:
- Nhóm các quy định về công khai, minh bạch:
Yêu cầu về việc kê khai thu nhập, tài sản và các lợi ích của công chức và công khai trước công chúng cũng gặp phải những ý kiến trái chiều dựa trên quan điểm cho rằng những quy định này có khả năng vi phạm một số quyền cơ bản của con người (ví dụ quyền được bảo vệ đời tư) và không hẳn là điều kiện tiên quyết để giảm thiểu XĐLI [134, tr.4]. Tuy nhiên, theo kết quả khảo sát của OECD năm 2014 [143, tr.214], kê khai tài sản, thu nhập và lợi ích cá nhân vẫn là một cơng cụ hữu hiệu để phòng ngừa XĐLI ở các quốc gia.
Lợi ích cá nhân được yêu cầu kê khai thường xoay quanh 5 nội dung chính: (i) tài sản (bao gồm động sản và bất động sản); (ii) các khoản nợ; (iii)
thu nhập ngoài (bất cứ thu nhập nào ngoài thu nhập hiện có từ lương cơng
chức); (iv) cơng việc bên ngồi (bao gồm cả những vị trí được trả lương hay khơng trả lương ngồi vị trí hiện tại của cơng chức trong bộ máy nhà nước); và (v) lịch sử công việc (tên của những đơn vị, tổ chức mà công chức đã từng có thời gian cơng tác trước khi làm việc ở vị trí hiện tại). Ngồi ra, có quốc gia cịn quy định phải kê khai những lợi ích mà có khả năng XĐLI với nhiệm vụ của CB, CC, VC. Ví dụ, theo Bộ luật phòng, chống XĐLI của Canada, người nắm giữ chức vụ công phải báo cáo cố vấn đạo đức về tất cả những tài sản, các khoản nợ và các hoạt động bên ngoài cũng như việc tiếp nhận quà tặng, lợi ích. u cầu cơng khai đối với Bộ trưởng, Quốc vụ khanh, Thư ký nghị viện được mở rộng cho cả vợ/chồng và con cái của họ [141, tr.128]. Trong khi đó, Ba Lan yêu cầu cán bộ của các cơ quan công vụ có nghĩa vụ cơng khai những lợi ích cá nhân của họ trước khi nhận công việc, trong thời gian làm việc và sau khi rời khỏi vị trí cơng. Từ năm 2003, nhằm kiềm chế tham nhũng và chế độ gia đình trị, Chính phủ Ba lan quy định cơng chức phải kê khai tất cả những hoạt động kinh doanh của cá nhân và của các thành viên
gia đình mình, đặc biệt đối với các hoạt động thương mại. Dữ liệu phải công khai trên Internet hoặc để cho người dân tiếp cận tại trụ sở chính quyền địa phương [141, tr.206, 207].
- Nhóm các quy định hạn chế lợi ích cá nhân của CB, CC, VC trong
hoạt động công vụ. Nhóm này tập trung vào các khía cạnh sau:
+ Kiểm soát thu nhập và tài sản: Pháp luật của nhiều quốc gia có quy định về những biện pháp kiểm soát về thu nhập tài sản, bao gồm các quy định liên quan đến nhận quà tặng, quyền nắm giữ cổ phần, cổ phiếu trong công ty tư nhân, sở hữu đất đai hoặc bất động sản… Mặc dù vậy, quy định về quà tặng và nhận quà tặng trong pháp luật các nước khơng hồn tồn giống nhau. Ví dụ, Singapore quy định CB, CC, VC phải từ chối mọi món quà được tặng (không giới hạn giá trị, hình thức quà tặng); nếu được tặng quà mang nghi thức ngoại giao thì cơng chức có thể nhận nhưng sau đó phải chuyển lại cho người đứng đầu bộ phận của mình. Giá trị của món q sẽ được đánh giá và người nhận quà có thể trả tiền nếu muốn giữ. Người định giá đối với tất cả quà tặng là Tổng kế toán nhà nước của Singapore. Tuy nhiên, những quốc gia như Croatia, Hàn Quốc lại quy định rõ thế nào là quà tặng, trường hợp nào không được coi là quà tặng; CB, CC, VC có thể giữ một món q có giá trị khơng vượt quá 500 HRK (tiền Croatia) hoặc trong giới hạn do Trưởng đơn vị thiết lập (Hàn Quốc). Ngoài ra, ở Hàn Quốc và Croatia, những món quà mà CB, CC, VC có thể nhận được quy định rõ trong luật.
Bộ luật Phòng, chống XĐLI của Canada quy định nếu quà tặng từ thành viên gia đình và bạn bè và những quà tặng giá trị nhỏ hơn 200 CAD (đô la Canada) và không ảnh hưởng đến nhiệm vụ cơng có thể được nhận và không công khai. Quà và lợi ích lớn hơn 200 CAD nếu phát sinh từ hoạt động công và thể hiện sự hiếu khách hoặc nghi thức ngoại gia thì cũng có thể nhận. Q có giá trị lớn hơn 1000 CAD công chức phải chuyển cho bộ phận hoặc cơ quan chủ quản của mình [141, tr.128]. Ba Lan cũng quy định cơng chức chính quyền địa phương khơng được phép nhận bất kỳ quà tặng hay lợi ích từ các bên liên quan đến quyết định mà trong đó cơng chức tham gia với tư cách chính thức (kể cả 3 năm sau khi hết nhiệm kỳ công tác) [141, tr.206, 207].
+ Hạn chế về các hoạt động kinh doanh: Hầu hết quốc gia thành viên Tổ chức OECD đều có quy định hạn chế CB, CC, VC kinh doanh riêng và làm công việc khác đồng thời với nhiệm vụ chính. Đa phần các nước, ví dụ như Hoa Kỳ, Cộng hịa Séc, Italia, quy định theo hướng nêu ra hạn chế chung, cụ thể là cấm CB, CC, VC được tham gia vào kinh doanh hoặc bất kỳ hoạt động nào mà sẽ có tác động trực tiếp hoặc có thể dự đốn được đối với lợi ích tài chính của họ. Tuy nhiên cũng có một số quốc gia quy định những hạn chế cụ thể về các hoạt động kinh doanh, như Canada, Anh, Croatia, Ba Lan... Ví dụ, Điều 1, 2 và 4 quy định hạn chế tiến hành hoạt động kinh doanh của người thực hiện chức năng công của Ba Lan nêu rõ, công chức khi thực hiện các chức năng công không được là thành viên ban quản lý, ban giám sát hoặc ủy ban kiểm tốn của cơng ty theo quy định của luật thương mại, của các hợp tác xã, ngoại trừ ban giám sát của các hợp tác xã nhà ở; không được là thành viên ban điều hành của tổ chức thực hiện hoạt động kinh doanh; không được tự mình hoặc cùng người khác tiến hành hoạt động kinh doanh (không áp dụng đối với hoạt động sản xuất trong nơng nghiệp dưới hình thức và trong phạm vi trang trạng gia đình); cấm công chức không được nắm giữ trên 10% cổ phần trong một công ty theo luật thương mại hoặc cổ phần chiếm hơn 10% vốn cổ phần trong các công ty này... [141, tr.215].
Bộ luật Phịng, chống XĐLI của Canada cịn cấm cơng chức tham gia hành nghề, chủ động quản lý hoặc điều hành một hoạt động kinh doanh thương mại, làm giám đốc một công ty, hiệp hội nghề nghiệp hoặc làm chuyên gia tư vấn được trả lương. Công chức có thể nhận làm giám đốc, thành viên danh dự cho tổ chức phi thương mại, nhân đạo với điều kiện không được hỗ trợ các tổ chức này trong các giao dịch với Chính phủ và các hoạt động này đều phải báo cáo và được sự đồng ý của Cố vấn đạo đức, đồng thời phải được công bố công khai [141, tr.130].
+ Hạn chế trong khi đảm nhiệm công vụ: Đa số nước thuộc OECD và một số nước đang phát triển có quy định cấm hoặc hạn chế CB, CC, VC nắm giữ các vị trí là cấp dưới trực tiếp chịu sự lãnh đạo của người có quan hệ với mình, cụ thể như vợ chồng, con cháu, người có quan hệ họ hàng trong phạm vi 3 hoặc 4 đời.
+ Hạn chế sau khi CB, CC, VC rời khỏi vị trí cơng tác: Việc CB, CC, VC chuyển đổi vị trí cơng tác từ khu vực công sang khu vực tư và ngược lại dễ dẫn đến khả năng CB, CC, VC lạm dụng các thông tin nội bộ, các mối quan hệ có được khi làm việc trong khu vực cơng để phục vụ lợi ích của cơ quan, tổ chức mới của mình, hoặc trong quá trình thực thi công vụ ra các quyết định ưu tiên cho một công ty để có được việc làm tại cơng ty này sau khi rời khỏi khu vực cơng. Vì vậy, đa số quốc gia có quy định cấm hoặc hạn chế việc CB, CC, VC chuyển đổi vị trí cơng tác từ khu vực công sang khu vực tư, đồng thời quy định trách nhiệm, nghĩa vụ của các cựu công chức phải cam kết khi thôi đảm nhiệm chức vụ sẽ không lợi dụng thông tin mà họ có được khi cịn đương chức để làm lợi cho cơ quan, tổ chức tư nhân mà họ làm việc hoặc cộng tác. Có nước quy định cấm, hạn chế những việc làm không được đảm nhiệm sau khi CB, CC, VC rời khỏi vị trí cơng tác (Canada, Hoa Kỳ, Mexico), trong khi có nước quy định thời hạn (từ 1 đến 5 năm) tùy từng vị trí cơng tác mà công chức ở các vị trí điều hành khơng được làm (Mexico, Canada). Ngoài ra, một số quốc gia như Hoa Kỳ, Canada, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha cịn có quy định đối với một số vị trí, cán bộ phải thông báo kế hoạch việc làm trong tương lai và phải được phê duyệt trước khi được bổ nhiệm vào vị trí mới. Ví dụ, Bộ luật Phòng, chống XĐLI của Canada quy định trong thời gian 01 năm CB,CC (2 năm đối với Bộ trưởng) không được nhận việc làm với tổ chức họ có giao dịch chính thức và trực tiếp trong năm cuối trước khi họ thôi việc, không được làm đại diện nhân danh bên thứ ba cho Bộ chủ quản, cấm làm tư vấn dựa trên thông tin thu được khi họ làm việc nếu thông tin không được công khai cho người dân [141, tr.131].
- Nhóm các quy định về giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về chính sách phịng ngừa XĐLI cho CB, CC, VC: Theo một khảo sát của
OECD, các quốc gia ngày càng nhận thức được tầm quan trọng của các hoạt động tuyên truyền, nâng cao năng lực, nhận thức của đội ngũ công chức về XĐLI. Theo đó, 80% cơng chức được phổ biến về các quy định có liên quan đến XĐLI khi nhận vị trí cơng tác hoặc được bổ nhiệm mới; 71% công chức
được tập huấn, đào tạo; và 65% các chính sách về XĐLI có thể được các cơng chức truy cập trực tuyến [144, tr.29]. Việc giáo dục, tun truyền về chính sách phịng ngừa XĐLI được thực hiện ở nhiều quốc gia nhưng dưới những hình thức khơng hồn tồn giống nhau. Ví dụ, một số nước thực hiện việc này thông qua việc đưa thông tin, kiến thức vào trong bài thi tuyển đầu vào, trong quá trình làm việc hoặc trong tài liệu giáo dục đào tạo CB, CC, VC (Đức, Canada, Nhật Bản, Hoa Kỳ, Trung Quốc…). Điển hình trong vấn đề này là Trung quốc. Giáo dục về tự tránh XĐLI đã được đưa vào chương trình giảng dạy của các trường đào tạo cán bộ quản lý các cấp của Trung quốc, được xây dựng thành một khóa học bắt buộc đối với cán bộ lãnh đạo, đồng thời được lồng ghép vào các hoạt động giáo dục tư tưởng, kỷ luật, các giá trị đạo đức và pháp luật về phòng, chống tham nhũng.
+ Nhóm biện pháp huy động sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân, truyền thơng và các tổ chức xã hội trong việc giám sát tuân thủ các quy định về XĐLI.
Ở Mỹ, các tổ chức xã hội là một trong những kênh độc lập rất quan trọng để giám sát tính liêm chính của bộ máy nhà nước. Các tổ chức xã hội và các đảng phái chính trị được phép tiếp cận và đánh giá độ chính xác của các bản kê khai về thu nhập và tài sản của cơng chức. Các đảng Cộng hịa và Dân chủ được phép đánh giá các bản kê khai của nhau - đây là một phần của quá trình xây dựng báo cáo "nghiên cứu phe đối lập".
Vai trò của báo chí trong việc phát hiện và ngăn chặn XĐLI cũng ngày càng được tăng cường ở nhiều quốc gia đang phát triển. Ví dụ, ở Philippines, Tess Bacalla, một nhà báo điều tra sau khi kiểm tra bản kê khai thu nhập tài sản được công khai của một giám đốc cơ quan thuế địa phương đã phát hiện ra có sự khơng tương thích giữa đồng lương ít ỏi (5.000 USD/năm) với lối sống xa hoa của ông ta [148 , tr.5].