- Lệnh, quyết định cùa Chù tịch nước Trong các vãn bản (lệnh và quyết định) của Chú tịch nước cần phân biệt những vãn
A. Bước chuẩn bị
Đây là giai đoạn quan trọng bậc nhất quyết định chất lượng văn bản. càng chuẩn bị chu đáo bao nhiêu càng dễ dàng nhanh chóng bấv nhiêu cho giai đoạn viết dự thảo. Tuỳ từng trường hợp cụ thể (tức là vụ việc cụ thể) ở bước này người soạn thảo phải tiến hành các công việc sau đây:
1. Xác định mục tiêu
Việc đầu tiên của người soạn thảo văn bản phải tự trả lời đưực câu hỏi: Việc đó là việc gì? Có cần thiết phải viết thành văn bản (công văn) hay không?
Mục tiêu của vãn bán luôn luôn phải duy nhất. Mỗi một văn bản một mục tiêu, tức là một việc, một vấn đề. Mồi một việc nên viết một cơng vãn, cho dù có thể nhiều cơng văn gừi cho một cơ quan, cùng một ngày. Thậm chí, một công việc phức tạp phải giải quyết bằng nhiều văn bản. Điều cốt yếu của một công văn phải xác định rõ một mục tiêu xác định.
Ví dụ, mục tiêu chuyển “hồ sơ của ông Nguyễn Văn X lên Bộ trưởng Bộ Tư pháp”.
Mục tiêu này chưa rõ ràng, cần phải xác định rõ hơn mục tiêu của việc chuyển: Hồ sơ đó chuyển lên Bộ trường để làm gì? Xin tăng lương, hay xin đi nước ngồi, thì phải ghi rõ hình thức đi, đi công tác hay đi du học.
2. Chọn loại văn bàn hình thức văn bàn
Sau khi đã xác định rõ ràng mục tiêu, việc thứ hai của người soạn thảo là chọn văn bản cho thích hợp với vấn đề cần giải quyết.
Trước khi đi vào lựa chọn quy trình soạn thảo, phải xác định hình thức của văn bản. Đây là khâu quan trọng bậc nhất có tính chất quyết định đán quy trình soạn thảo văn bản. Việc xác định này phải đi từ những nguyên tắc cơ bản, xác định phạm vi thấm quyền của cơ quan, tổ chức, đến những nguyên tắc tổ chức hoạt động của cơ quan, tổ chức. Đối với cơ quan nhà nước, hình thức ban hành văn bản quy định trong phàn thẩm quyền của cơ quan. Đối với các tổ chức xã hội thường được quy định trong các điều lệ của tổ chức xã hội. Mồi một cơ quan, mỗi một tổ chức phụ thuộc vào vị trí pháp lý của chúng có thể được ban hành một số loại văn bản nhất định. Có văn bản mang tính quy phạm pháp luật, tức là chứa đựng quy phạm pháp luật, có văn bản không
chứa dựng quy phạm quy phạm pháp luật. Có thể có loại văn bàn cùng một tên gọi (hình thức văn bán), trong trường hỗrp ny thỡ cliứa dựng quy phạm pháp luật, nhưng trong trường hợp khác thì
khơng chứa đựng quy phạm pháp luật.
Vì vậy, việc lựa chọn hình thức văn bản, là loại văn bản quy phạm pháp luật hay không chứa quy phạm pháp luật phụ thuộc hoàn toàn vào mục đích, vêu cầu đối tượng tác động cùa vấn đề neu ra trong văn bàn.
Đẻ xác định hình thức văn bản, nnười soạn thảo phải trả lời một loạt các câu hòi sau đây:
- Ai là người ban hành văn bản ? - Đối tượng tác động cùa văn bản?
- Đây là văn bản có tính quy phạm pháp luật hay là văn bản khơng có tính quy phạm pháp luật (văn bản thơng thường). - Ai đảm bảo cho văn bản soạn thảo có tính pháp lý tương ứng?
- Quyền hạn ban hành có hợp lý khơng?
- Yếu tố nào có khả năng làm ảnh hưởng đến (hay làm mất) hiệu lực pháp lý cần có cùa văn bàn?
- Trật tự pháp lý trong văn bản được xác định như thế nào? - Các quan hệ nào giữa cơ quan ban hành văn bản và các cơ quan khác có ảnh hưởng đến giá trị pháp lý cùa văn bản? - Có mâu thuẫn giữa văn bàn chuẩn bị ban hành với các văn bàn khác đã ban hành trước đó khơng? Bước đi nào có khả năng cho phép khắc phục các mâu thuẫn đó, nếu có?
- Ai sẽ phải thực hiện văn bàn sắp ban hành? Phạm vi ban hành văn bản đến đâu?
- Ai (hay đơn vị nào) có liên quan và mức độ liên quan đôi với văn bản?
- Ai có trách nhiệm kiểm tra thực hiện các văn bản? K.hả năng điều chinh các sai lầm?
- Các quan hệ có thể xuất hiện trong q trình thực hiện văn bản, v.v...
3. Sưu tầm tài liệu
Sau khi đã xác định mục tiêu và hình thức văn bàn là công việc sưu tầm tài liệu. Người soạn thảo phải thu thập tất cả những tài liệu có liên quan đến vấn đề nêu ra trong văn bản.
Những tài liệu này gồm có: Những tài liệu nói về nguyên tẮc cần phải giải quyết vấn đề trong cơng văn. Đó là những văn bản pháp luật quy định các hoạt động thuộc lĩnh vực cần đề cập trong văn bản. Ngoài những văn bản pháp luật, người soạn thảo phải sưu tầm những tài liệu cá biệt đang nghiên cứu nói về vấn đề cần đề cập trong cơng văn. Đó chính là những văn kiện hành chính thơng thường như báo cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, cơng văn
hành chính...
Người cơng chức, viên chức hành nghề hoặc có sự tận tâm đối với công việc thường bao giờ cũng có tài liệu liên quan đến cơng việc thường xun của mình:
Hồ sơ tài liệu gồm những văn bàn pháp luật nói về cơng việc đảm trách của mình ờ cơng sở;
a) Hồ sơ công việc cần giải quyết hàng ngày.
Thường thường một số văn bản khi soạn thảo đòi hỏi phải sưu tầm nhiều tư liệu có liên quan đén các lĩnh vực khác nhau,
đòi hòi người soạn thào phái tìm tư liệu ở những cơ sờ thư viện, cơ sờ lưu trữ ngoài cơ quan trực thuộc.
Điều chú ý: Người soạn thảo cần phải tìm lại những vãn bàn cũ, và nghiên cứu cách xử lý vấn đề đó trước đây.
4. Trao đổi và hỏi ý kiến các bộ phận, các cơ quan có liên quan
Phần cơng việc thường có tính chất bổ sung cho phần sưu tầm tư liệu. Có thể trao đổi, hòi ý kiến bàng điện thoại, hoặc có thể trao đổi trực tiếp có tính chất hội đàm với đại diện bộ phận, cơ quan có liên quan, nhất là cần trực tiếp gặp và trao đổi với người có nhiều hiểu biết vấn đề liên quan đến nội dung cùa văn bản.
Trong trường hợp nhừntỉ văn bản có quy mơ, tác dụng lớn, người soạn thảo có thể đề nghị cơ quan trực thuộc có thể mở nhừng cuộc toạ đàm, hội nghị mang tính chất khoa học lớn.
5. Xin ỷ kiến lãnh đạo trực tiếp
Sau khi đã chuẩn bị tư liệu, trao đổi với các cơ quan, bộ phận và những người có liên quan, người soạn thảo trực tiếp trao đổi vấn đề với lãnh đạo trực tiếp của mình. Việc trao đổi qua lại với người lành đạo có thể phân thành một giai đoạn hoặc có thể từng công việc phải xin ý kiến lãnh đạo. vấn đề này hoàn toàn phụ thuộc vào kinh nghiệm và uy tín chun mơn của người soạn thào. Nếu là công chức, viên chúc mới tập sự phải trao đổi thường xuyên để lãnh đạo kịp thời uốn nắn.
Nói chung giai đoạn xin ý kiến lãnh đạo trực tiếp, hoặc lãnh đạo cấp cơ quan, công sở thường là giai đoạn khó khăn nhất và phức tạp nhất trong toàn bộ các bước (quy trình soạn thảo công văn). Đây là giai đoạn quyết định việc ban hành hay không ban
hành văn bàn.
Việc xin chi thị cấp chi huy trực tiếp nhiều khi trở thành cuộc hội ý với cấp chỉ huy về những chi tiết cùa nội vụ vấn đề. Người soạn thảo công văn cần nghi chép kết quả cuộc hội ý này đề dùng làm cơ sở, ý chính cho nội dung vãn bản soạn thào. Trong cuộc hội ý với cấp chi huy (cấp lãnh đạo), người soạn thảo nên chủ động góp ý kiến với cấp lãnh đạo cùa mình để cùng giải quyết vấn đề. Cuộc hội ý này khơng phải hồn toàn chi nghe ý kiến của người lãnh đạo để đem thi hành, (cần phải tránh những tình cảm tự ty chi chủ ý lắng nghe ý kiến của lãnh đạo) mà phải thẳng thắn trình bầy với cấp chi huy sáng kiến của mình. Có thể đưa những ý kiến trái ngược với ý kiến của lãnh đạo, để biết được ý đồ của lãnh đạo. Người soạn thảo trong nhiều trường hợp
phải có nhiệm vụ giúp lãnh đạo hiểu rõ một cách chi tiết nội vụ
của vấn đề. Đây là dịp, người soạn thảo văn bản khéo léo và tế nhị chứng tỏ cho cấp chi huy thấy rõ khả năng làm việc và tinh thần tận tuỵ của mình, gây tín nhiệm đối với cấp trên.
Giải quyết vấn đề bao giờ cũng là bổn phận cùa cấp lãnh đạo cơ quan, tổ chức công sở. Những việc cung cấp tư liệu, dữ kiện, trình bầy những giải pháp khác nhau làm cho cấp chi huy hiểu tường tận mọi chi tiết trước sau của nội vụ vấn đề cần giải quyết lại là nhiệm vụ của người thừa hành (tức các chuyên viên). Việc thi hành nhiệm vụ này của chuyên viên, công chức, nhân viên cần phải khéo léo tế nhị, không nên để người lãnh đạo rơi vào cảm tường bị sai khiến, bị xúc phạm đến tự ái của họ.
6. Phần suy luận
Đây là công việc cuối cùng của bước chuẩn bị. Sau khi đã có tư liệu sưu tầm, xin ý kiến cấp lãnh đạo, cũng như hỏi ý kiến các cơ quan, tổ chức liên quan, người soạn thảo phải tự tư duy, suy
ngẫm những vấn đề còn mâu thuẫn, lựa chọn phương án tôi ưu trong muôn vàn phương án trước khi soạn thảo văn bản.
Đây là công việc rất cần đén kiến thức kinh nghiệm cùa người soạn thào. Suy luận tức là nghiềm ngẫm vấn đề, tự đặt câu hỏi và tự trả lời câu hỏi đặt ra. người soạn thảo phải giải quyết tốt câu hỏi: văn bàn soạn ra có thuộc thẩm quyền cùa cơ quan, tổ chức cùa mình hay khơng?
Trong hai hình thức thẩm quyền, thẩm quyền quản hạt, và thẩm quyền đối vật, thì thẩm quyền đối vật là hay bị vi phạm nhất.
Thấm quyền quàn hạt tức là phạm vi lãnh thồ trực thuộc sự quản lý cùa cơ quan, tổ chức.
Thẩm quyền đối vật, tức là phạm vi vấn đề, lĩnh vực thuộc quyền hạn cùa cơ quan, tổ chức.
Thường thì cơ quan hành pháp xen lẫn vào phạm vi thẩm quyền cùa cơ quan lập pháp. Ví dụ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tinh ban hành quyết định ấn định một loại thuế mới ở địa phương. Ọuyền này thuộc phạm vi của Quốc hội. Cơ quan hành pháp xen lẫn vào phạm vi, thẩm quyền cùa cơ quan tư pháp. Ví dụ, Chủ tịch Uỳ ban nhân dân xã ra lệnh bắt giam người, quyền này thuộc phạm vi của Toà án Nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Cơ quan hành pháp xen lẫn phạm vi thẩm quyền của tư nhân. Ví dụ, Chù tịch Uỷ ban nhân dân huyện gia hạn hợp đồng đã hết thời gian, quyền này thuộc các bên tham gia ký hợp đồng...
Trên cơ sở những tư liệu dà thu thập và ý kiến chỉ đạo của thủ trưởng cơ quan, người soạn thảo tiếp tục suy nghĩ về hình thức văn bản. Mặc dù về vấn đề hình thức văn bản đã được soạn giả đặt ra ngay từ ban đầu. Ở đây có thể chinh lý lại hình thức
văn bản. Ví dụ: đáng lý vấn đề được quy định bàng văn bản “luật”, nhưng vì lý do chuẩn bị chưa kỹ, cần có giai đoạn cho quy phạm thử nghiệm, thì có thể đổi hình thức văn bản luật thành “pháp lệnh”. Người soạn thảo phải lưu tâm đến những trường hợp sai về hình thức văn bản (vice de forme) nghĩa là vãn bản ban hành không theo đúng thể thức tạo lập sẽ làm cho văn bàn bất hợp pháp. Thí dụ, Thủ tướng Chính phù ban hành văn bàn với tên gọi là “Nghị định”, trong khi đó Hiến pháp Điều 115 quy định Thủ tướng chỉ được phép ra Quyết định, chì thị. Nghị định là văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ., khơng phải là văn bản của Thủ tướng.
Ngồi những tình huống vi phạm về thẩm quyền v à hình thức văn bản, soạn giả giải thích đến những tình huống khác như:
văn bản soạn ra có thể là văn bản vi phạm các nguyên tắiC chung
cũng như các quy phạm cụ thể trong hệ thống pháp luật hiện hành. Văn bản vi hiến, như việc Hội đồng nhân dân h uyện ra nghị quyết bầu chánh án và thẩm phán toà án nhân dân huyện (Hiến pháp hiện hành quy định, chánh án và thẩm phán TAND huyện do bổ nhiệm, không do bầu cừ như trước kia, Đ iều 128 Hiến pháp 1992). Ví dụ, việc vi phạm nguyên tắc “mọi C(ông dân đều bình đẳng trước pháp luật” Hai tư nhân xin giấy phép xây dựng nhà trong hai trường hợp hai người đều hội đủ mọi điều kiện như nhau. Cơ quan nhà nước đã cấp giấy phép cho một người và từ chối một người là không đúng nguyên tắc tổ>ng quát của pháp luật. Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật.
Văn bản soạn thảo khơng được trá quyền. Trường hợp xảy ra khi cơ quan nhà nước ban hành một quyết định hợp pháp, nhưng với dụng ý khác với mục đích đáng lý phải theo. Dụníg ý bất chính này thường vì lý do quyền lợi.
Ví dụ: quyết định nhận người có đơn xin làm việc nộp sau, trong khi nhiều người có tiêu chuẩn như thế hoặc thậm chí cịn tốt hơn, có đơn xin làm việc nộp trước mà không được nhận.
Trường hợp trá quyền rất khó chứng minh và có nhiều hình thức thể hiện rất khó phát hiện. Nhiều khi ngay cả người trực tiếp soạn thào văn bản cũng khơng nhận biết được.
Ví dụ: Người soạn thảo văn bàn được lệnh cùa cấp trên (ngirời lãnh đạo trực tiếp) phải soạn thảo một văn bản quyết định chuyển đường đang đi hai chiều thành đường đi một chiều ở một đại lộ, viện dẫn lý do đổ lưu thông xe cộ dễ dàng. Tuy nhiên, người lãnh đạo muốn ban hành quyết định này có ý làm giảm số lượng khách hàng mua bán đối với các quầy hàng bên đại lộ mà mình khơng có cảm tình.