I. Mục đích cơ bản của soạn thảo văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước là thế chế hố các chính sách
1.4. Thu thập thông tin phục vụ phân tích chính sách
Kiểm tra và rà soát lại các cơ sở pháp lý cùa vấn đề
Để thu thập được thông tin, tư liệu phục vụ cho nhu cầu nghiên cứu, hoạch định cơ sở pháp lý theo các nội dung nêu ở phần trên, cần sử dụng các cách thức, biện pháp cơ bản sau đây:
- Rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật cùa cơ quan nhà nước là nhiệm vụ thường xuyên do Luật văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 83... Mục tiêu trực tiếp cùa rà soát, hệ thống hoá là phát hiện nhu cầu sừa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chi việc thi hành các quy định, các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, mâu thuẫn chồng chéo hoặc khơng cịn phù hợp với tình hình thực tiễn.
- Phân tích Chính sách pháp luậl để xây dựng văn bàn quy phạm pháp luật mới cẩn dựa vào tập hệ thống văn bàn quy ?h.ạm pháp luật hoàn thiện, cập nhật liên tục theo đúng trình tự do pháp luật quy định, để xử lý quan hệ giữa các điều luật hiện hàm với điều luật sắp được soạn thảo theo các hướng sau đây:
- Nếu các quy định hiện hành còn phù hợp, thì các quy địịnh mới không được mâu thuẫn với các quy định hiện hành. Nếj các quy định hiện hành khơng cịn phù hợp, cần có quy địnhmới thay thế và phải lập danh mục quy định hiện hành sẽ bị bãi bt hay phải sửa đổi, bổ sung khi các quy định mới có hiệu lực thi ààmh. Trường hợp phát hiện có các quan hệ chưa được điều chinh hoặc các quy định có mâu thuẫn chồng chéo thì dự kiến nội dunị q|uy định mới để sửa đổi, bổ sung, khắc phục. Trường hợp văi bàn sắp được soạn thảo là văn bản mang tính chất pháp điển hố(T'ập hợp và nâng hình thức văn bản) thì cơng tác rà sốt, hệ thống hiố sẽ giúp cho việc soạn thảo văn bản pháp điển hoá trên cơ sởtổ>ng hợp các quy định hiện hành vào văn bản mới.
- Rà soát hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật chíih là để tạo sự đổi mới về chất của văn bản trên nền thống nhấ ltìài hịa của hệ thống pháp luật hiện hành mà không phải là sao ;hiép các quy định hiện hành. Ở bước rà soát hệ thống hố, nhà ĩhiân tích chính sách có thể có kết luận về việc có cần ban hành V'ăn bản mới hay khơng. Nếu cần thì là loại văn bản gì, có nội luing hồn tồn mới hay sửa đổi, bổ sung. Nội dung văn bản mớ mên có trọng tâm gì và cần tránh quy định mà viện dẫn, dẫn chitu ;áp dụng văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để vừa tiết kịệim, vừa thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.
I rorm trường hợp soạn thào luật, pháp lệnh hoặc nghị định thi đôi tượng phải rà soát hệ thống hoá cũng nên là toàn bộ các quy định liên quan đen nội dung cần điều chinh, mà không chi hạn chế vào hình thức văn bán cùng loại hoặc cao hơn. Theo quan điểm lit.rp nhất hoá văn bàn cùa nhiều nước, thì cân phải nghiên cưu hệ thống hố tồn bộ các quy định do các cơ quan nhà nước ờ trung ương và cùa địa phương ban hành liên quan tới vấn dề cần diều chinh.
' Vicc tổ chức nghiên cứu khảo sát thực tiễn quàn lý, thục trạng kinh tế xã hội có ý nghĩa quyết định cho việc hình thành mành dất thực tiễn của văn bản.
Nghiên cứu khảo sát thực tiễn quàn lý nhà nước là tìm hiểu khia cạnh chủ quan trong hoạt động quàn lý: chủ thể quản lý (ai dang quàn lý, quản lý bàng phương thức biện pháp nào, hiệu quà cùa quàn lý nhà nước có mặt nào được, mặt nào chưa được. Xuất phát từ chức năng của pháp luật là công cụ cơ bản để quản lý nhà nước, nh£ phân tích chính sách từ góc độ nhà quản lý phải đưa ra dược nhũng quy tẳc cơ bản về quản lý trong văn bàn mới. Tuy nhiên, nếu chì bó hẹp đối tượng nghiên cứu. khảo sát là các nhà quản lý, ihì thơng tin có được cũng chỉ là phiến diện một chiều. Nhà quàn lý nào cũng muốn có mành sân riêng do pháp luật trao quyền và muốn tạo thuận lợi cục bộ, dành cho mình những quyền “virợt trội” so với đối tượng quàn lý cũng như với các nhà quản lý khác. Để bảo đảm tính khách quan, tồn diện của các thông tin từ nhà quàn lý, người soạn thảo cần phải tập hợp thông tin từ rất nhiều nguồn khác nhau: trực tiếp, gián tiếp, bên trong, bên ngoài, cấp trên, cấp dưới, cơ quan chù trì, cơ quan phối hợp và các cơ quan khác có liên quan, chủ thể quản lý, đối tượng quàn lý v.v...
Khảo sát thực trạng kinh tế - xã hội sẽ cho chúng ta các thơng tin có tính khách quan từ thực tiễn đời sổng sinh hoạt cộng đồng.
- Cái gì đang xẩy ra trong thực tế? - Có những hạn chế gì?
- Đe giải quyết có cần phải can thiệp bàng quy phạm pháp luật? - Nếu cần thì can thiệp mức nào, như thế nào là phù hợp? - Một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có phát huy được hiệu lực trong thực tế cuộc sống hay không?
- Phát huy đến mức nào và như thế nào?
Khảo sát thực tiễn quản lý nhà nước, thực trạng kinh tế - xà hội giúp các nhà soạn tháo giải đáp được nội dung cơ bàn sau đáy:
- Những hạn chế lập pháp tồn tại trong những quan hệ xă hội
nào và trong điều kiện thực tế ở quy mô và mức độ nào? Biểu hiện cụ thể của các quan hệ xã hội này như thế nào? Có cần dùng quy phạm pháp luật để điều chinh khắc phục chúng hay không?
- Nghiên cứu sự hình thành phát triển về nội dung của các quan hệ xã hội sẽ cho ta câu trả lời: nên dùng loại quy phạm nào để điều chinh? Dùng quy phạm xã hội: Quy phạm đạo đức, tập quán, tôn giáo... để tác động về mặt xã hội hoặc áp dụng biện pháp tác động về lợi ích kinh tế là đủ, hay nhất thiết phải dùng quy phạm pháp luật để điều chinh, hoặc phải có sự kết hợp giữa việc dùng quy phạm pháp luật với các biện pháp về xã hội, về kinh tế...
- Dùng quy phạm pháp luật loại nào để điều chinh là phù hợp? Trả lời câu hỏi này phải nghiên cứu sâu sắc nội dung, bàn chất, phạm vi, mức độ tác động của các loại quan hệ xã hội cụ
thé. Có những quan hệ xã hội chi cần dùniz văn bàn cấp bộ, ngành ờ trung ương hoặc văn bàn cấp thấp hơn dể điều chinh. Có những quan hệ xã hội bat buộc, phải sừ dụng loại văn bản luật hay pháp lệnh đê điêu chinh. Lựa chọn loại vãn bàn là công việc quang trọng của người soạn thao:
- Đối với văn ban luật: quy định các vấn đề cơ bàn, quan hệ
thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh cùa đất nước, những nguyên tắc chủ yêu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.
- Dổi với văn bùn pháp lệnh: v ề nguyên tắc, pháp lệnh dược hau hành để điều chinh các quan hệ xã hội phát sinh trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền cùa Quốc hội mà Quốc hội xét thấy có thể giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh và sau một thời gian thực hiện, Quốc hội xem xét, quyết định ban hành và nâng cấp thành luật. Lý do để Quốc hội giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông thường căn cứ vào các tiêu chí cơ bản nhu:
- Đó là vấn dề bức xúc, cần phải dùng quy phạm pháp luật có giá trị luật đế điều chinh, nhưng do điều kiện thảo luận và thông qua luật cùa Quốc hội bị hạn chế.
- Tuy là vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành luật nhưng do tính ổn định của loại quan hệ xã hội nay chưa cao, cần phải có thời gian để hồn chinh bổ sung các quy định của quy phạm pháp ỉuật điều chinh chúng. Sau một thời gian thực hiện sẽ có tổng kết quá trình thi hành làm cơ sở cho việc hoàn thiện nội dung của các quy định, nâng lên thành luật của luật.
Trong số các văn bàn dưới luật, có các nghị định của Chinh phủ. Nghị định cùa Chính phủ gồm:
- Nghị định quy định chi tiết thi hành luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, Nghị quyết của Uỳ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định cùa Chù tịch nước, quy định nhiệm vụ quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cu quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc quyền của Chính phủ thành lập, các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiều, quyền hạn của Chính phủ.
- Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đù điều kiện xây đụng thành luật hoặc pháp lệnh đế đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xâ hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỳ ban Thường vụ Quốc hội. Ở đây, vấn đề lựa chọn hình thức văn bản sẽ soạn thảo và ban hành đối với nghị định quy định về những vấn đề thuộc nhỏm đầu tiên là tương đối đơn giản.
Thông thường trong văn bản quy phạm pháp luật của Ọuốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Chủ tịch nước, đã có quy định về trách nhiệm vụ thời hạn ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành. Nội dung này đã được Điều 7 Luật Ban hành Văn bàn Ọuy phạm pháp luật quy định rõ:
Trong trường hợp luật, pháp lệnh có điều khoản cẩn phải được quy định chi tiết bằng văn bản khác, thì ngay tại điều, khoản đó phải xác định rõ cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và thời hạn ban hành văn bản.
Đổi với những nghị định quy định về tổ chức bộ máy và các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn cùa Chính
phu thi vân đề quan trọng là phải xuất phát từ các quy định cua Luật tổ chức Chính phù (Chương II) về nhiệm vụ quyền hạn cụ the của Chính phu trên các lĩnh vực để xác định.
Trường hợp có những quan hệ xã hội phát sinh từ thực tiễn quản lý, thực trạng kinh tế - xã hội mà về bàn chất các quan hệ xã hội này phải dùng hình thức luật, pháp lệnh để điều chỉnh nhung chưa dú điêu kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh thi có thê lựa chọn hình thức văn bản nghị định. Trước đây, Chính phu đã có ban hành Nghị dịnh này (ví dụ Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 về cán bộ công chức). Nay Luật Ban hành Văn bàn Quy phạm pháp luật cũng cho phép Chính phù có thể ban hành loại Nghị định này nhưng quy định trình tự, thủ tục chặt chẽ.
Xây dụng hồ sơ sưu tầm các văn bàn pháp luật có liên quan là cơng việc rất cần của ntỉười soạn thảo.
Tiêu chí để sun tầm có thể theo:
• Lĩnh vực mà văn bản mới sẽ điều chinh.
• Cơ quan ban hành (Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Ọuốc hội, Chính phù, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phù, tinh, thành phố).
• Thời gian ban hành văn bản.
Thông thường để sưu tầm, tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến việc chuẩn bị soạn thảo một dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định thì phạm vi văn bản cần sưu tâm thường là luật, pháp lệnh, nghị định văn bản của cấp Bộ hiện hành. Tiêu chí để sưu tầm và tập hợp văn bản thường là căn cứ vào cơ quan ban hành kết hợp với thời gian ban hành. Với tiêu chí
lĩnh vực mà văn bản mới sẽ điều chinh thì, nên căn cứ vào vấn đề mà dự thảo mới sẽ điều chinh để thu thập (đã được xác định một bước khi lập kế hoạch xây dựng luật, pháp ỉệnh, nghị định...)- Dê thực hiện cơng tác rà sốt hệ thống hố phục vụ cho việc soạn thào chúng, đòi hòi phải sưu tầm, tập hợp văn bản của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Ví dụ để soạn thảo Luật tổ chức Chính phù địi hỏi người soạn thảo phải sưu tầm các loại văn bản sau đây: Hiến pháp hiện hành, Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phù Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân.
Khi sưu tầm, tập họp các văn bản hiện hành phục vụ cho việc soạn thảo văn bản loại này, cần chủ động cả ba tiêu chí nêu trên. Riêng tiêu chí về ngành, lĩnh vực được chú ý hơn và tiêu chí này sẽ là nền tảng để tập hợp văn bản hiện hành theo các tiêu chí khác. Xem xét tồn bộ nội dung các văn bản đã sưu tập được, phát hiện những nội dung lạc hậu với yêu cầu quản ỉý, những “khoảng trống” pháp lý, những mâu thuẫn, chồng chéo, sơ hờ cùa các quy định trong văn bản hiện hành. Xử lý nội dung các quy định trong vãn bản quy phạm pháp luật hiện hành phục vụ cho công tác soạn thảo cần chú trọng các mặt sau đây:
• Phải phát hiện được những vấn đề, những nội dung cùa pháp luật hiện hành có thể đưa vào dự thảo mới một cách “nguyên trạng” không cần phải sửa đổi, bổ sung gì thêm. Xử lý tốt vấn đề này sẽ bảo đảm tính liên tục, kế thừa trong văn bản cũng như trong hoạt động quản lý.
• Phát hiện được nhùmg vấn đề, những nội dung có thể đưa vào dự thảo mới, nhưng cần sửa đổi, bổ sung thêm cho phù hợp yêu cầu quản lý. Ở đầy ngoài “hạt nhân hợp lý” của quy định, kết hợp với những thông tin khác, nhà làm luật cần dự kiến được những cái mới sè đưa thêm vào nội dung của các quy định cũ.
• Phát hiện được những vấn đề, những nội dung đã hoàn toàn lạc hậu, khơng cịn phù hợp với tình hình phát triển và nhu câu quán lý can phải đưa ra khỏi văn bản mới.
• Kết hợp với các kết q nghiên círu thơng tin thực tiễn khác, có thể có dự kiến được những nội dung mới được đưa vào trong văn bản sẽ dự tháo.
Xừ lý nội dung các văn bàn hiện hành cần bảo đảm yêu cầu đồng bộ, cụ thể trong mối quan hệ với các nội dung ngang cấp hoặc trên, dưới các hệ thonti các vãn bàn quy phạm pháp luật. Ví dụ cần có sự đối chiếu giữa một nội dung cụ thể cùa một luật với các luật khác có nội dung tương ứng hoặc có liên quan: giữa nội dung cụ thể của một luật với các văn bản quy định chi tiết, hirớng dẫn thi hành nó giữa nội dung cụ thể cùa một nghị định vói các Nghị định khác có liên quan với những văn bản cao hơn,
V . V . . . . Một yêu cầu nữa cùa việc xứ lý nội dung là cần xem xét
một quy định hay một văn bàn cụ thể trong q trình phát triển cùa nó từ trước đến nay như thế nào.
Nghiên cứu chù trương, đường lối cùa Đàng lãnh đạo trong nội (Jung cùa các văn bủn quy phạm pháp luật:
Nghiên cứu chủ trương, chính sách của Đảng thường được thể hiện trong các Nghị quyết (Nghị quyết Đại hội Đảng, Nghị quyết Hội nghị trung ương và các Nghị quyết cụ thể khác). Có nhiều vấn đề cơ bản, quan trụng cần có sự chi đạo định hướng chung của cơ quan Đảng làm cơ sở cho việc hoạch định chính sách pháp luật. Phương thức, biện pháp nghiên cứu chủ trương chính sách của Đảng thường là sưu tầm, nghiên cứu các quan điểm, chủ trương được nêu trong các văn kiện, bài nói của lãnh
tụ, nêu vấn đề xin ý kiến chi đạo định hướng trực tiếp về một hay một số nội dung cơ bản, quan trọng của chính sách pháp luật Đảng uỷ địa phương v.v...
Xâv dựng các đề tài nghiên cứu khung chính sách