I. Mục đích cơ bản của soạn thảo văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước là thế chế hố các chính sách
1.1. Khái niêm chính sách
Trong quá trình soạn thào văn bàn, nhất là vãn bản chứa dựng các quy phạm pháp luật phải chú ý hết sức đến kĩ năng thể hiện nội dung cùa các chính sách. Mục đích của việc soạn thảo văn bản là thể hiện các nội dung của chính sách thành các quy định cùa pháp luật. Công đoạn này được gọi là kĩ năng dịch chính sách thành các văn bán quy phạm pháp luậư văn bàn luật và vàn bản pháp quy.
p ể hoàn thành được nhiệm vụ này người soạn thảo buộc phài có 2 loại kiến thức và kĩ năng: Kiến thức và kĩ năng phân tích chính sách; và thứ hai là kiến thức và kĩ năng dịch chính sách thành các quy định pháp luật. Có chính sách tốt hợp với
lòng dân, nhưng lại khơng có kĩ năng viết thành những quy định pháp luật, thì dù chính sách có tốt mấy cũng không thê đi vào cuộc sống, thậm chí cịn có tác dụng ngược lại mục tiêu cùa chính sách. Ví dụ, chính sách trợ giá lúa cho người nông dân vùng bị bão lụt là đúng, nhưng khi dịch chủ trương này thành các quy phạm thi hành, lại quy định chi tiền bù giá đó qua các cịng ty thu mua lương thực, thì đồng tiền trợ giá sẽ khơng bao giờ tói tay người nơng dân. Vì các cơng ty thu mua lương thực chi mua thóc ờ thị trường theo giá của thị trường, mà không bao giờ đưa đồng tiền trợ giá của nhà nước cho người nơng dân.
Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách: Có nhiều người cho ràng, chính sách là những chủ trương đường lối thể hiện bằng những việc cần phải làm ngay để giải quyết những vấn đề mà chính quyền nhà nước vừa nhận thức được. Chính sách có thể là những chủ trương đường lối rất lớn phải được thực hiện trong một thời gian rất dài hàng thiên niên kì và chính sách này quan hệ đến đời sống rất nhiều tầng lớp nhân dân của tuyệt đại bộ phận quyền lợi nhân dân, nhưng cũng có những chính sách ngắn hạn chỉ quan hệ đến một số ít người. Ví dụ chính sách đặt tên đường phố, mang tên các văn nghệ sĩ đà quá cố...
Dưới góc độ của kinh tế, thì có thể hình dung chính sách là tập hợp những biện pháp phân biệt đối xử khác nhau với các nhóm xã hội khác nhau để điều chinh hành vi của các nhóm người trong xã hội, nhàm mục đích định hướng động cơ hoạt động của họ vào việc thực hiện mục tiêu phát triển chung của toàn xã hội, đảm bảo cho xã hội được trở nên công bàng và phát triển.
Theo các nhà xã hội học, chính sách được hiểu là một dạng thiết chế xã hội, hoặc nói đúng hơn. trong chính sách chúa dựng các thiết chế xã hội khác nhau. Khái niệm thiết chế dưực hiểu là một “hệ thống các quan hệ ổn định, tạo nên một loạt các khuôn mẫu xã hội biểu hiện sự thống nhất, được xã hội công khai thừa nhận nhàm mục đích thoả mãn các nhu cầu cơ bàn cùa xã hội”. Các thiết chế đàm bảo cho các cá nhân hoịtt động với các kiểu hành vi xã hội được chấp nhận trong nhiều trạng thái xã hội khác nhau.
Xét theo những đặc điểm của thiết chế, trong các chính sách ln tồn tại dưới hai dạng thiết chế cơ bản sau:
• Thiết chế cơng bổ (explicit institutions), là những thiết chế đưực thể hiện rõ ràng trong lời văn của văn bản chính sách, gây nhừng tác động trực tiếp lên đời sống của xã hội. Ví dụ, chính sách: “Miễn thuế nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật.” Chính sách này được hiểu một cách trực tiếp là nhà nước khuyến khích nhập linh kiện cùa các thiết bị kỹ thuật.
• Thiết chế ngầm định (implicit institutions), là những thiết
chế không được viết rõ ràng trong lời văn của chính sách, và gây tác động gián tiếp trong xã hội. Trong ví dụ trên, chính sách “miễn thuế nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật ” được hiểu ngầm là Nhà nước khuyến khích các chù đầu tư mở các xưởng gia công lắp ráp thiết bị máy móc để tạo nhiều việc làm cho người lao động.
Chính sách tồn tại ở dạng thiết chế trong các văn bản chính sách làm cho việc phân tích chính sách có một ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình soạn thảo văn bản. Khi cơng bố một chính
sách, bao giờ cũng xuất hiện trong xã hội hai nhóm người: nnột nhóm được hường lợi nhờ chính sách; cịn một nhóm lại bị thiệt hại do chính sách. Chẳng hạn, với chính sách “nhập linh kiện các thiết bị kỹ thuật được miễn thuế”, thì nhóm hường lợi là nhà đầu tư xây dựng xưởng lắp ráp thiết bị và người lao động trong lĩnh vực công nghiệp lắp ráp; còn người bị thiệt là các nhà sản xỉUất linh kiện trong nước và người lao động trong các xí nghiệp chế tạo linh kiện này. Chủ trương “làm lợi” cho ai và “làm thiệt hại" cho ai là công việc của cơ quan quyết định chính sách. Ví dụ trong trường hợp nêu trên, cơ quan quyết định chính sách “cố ý” làm hại bộ phận công nghiệp chế tạo, để buộc họ phải nâng cao chất lượng và giảm giá thành các linh kiện sản xuất trong nước, bàng cách như vậy, chính sách đã làm lợi cho bộ phận cô>ng nghiệp lấp ráp, mà khơng khuyến khích cho phần cơng nghiiệp chế tạo ra các linh kiện. Cơ quan chuẩn bị quyết định chính sáich là các cơ quan nghiên cứu, gồm những chuyên gia tham mưu, có chức năng nghiên cứu, điều tra để nắm được nhu cầu chính sáich của toàn xã hội. Họ phải là người nắm được một cách tinh tế nhất, nhạy cảm nhất, ai là người được hưởng lợi, ai là người bị thiệt hại ngay khi một chính sách được soạn thảo.
Trên địa bàn tinh, thành phố, các cơ quan chuẩn bị qu\yết định được hình thành khi xuất hiện nhu cầu soạn thảo các V'ăn
bản hướng dẫn các văn bản pháp quy của Trung ương. Công viiệc soạn thảo này là trách nhiệm của một sổ cơ quan chức năng Cỉủa
địa phương, là Uỳ ban nhân dân hoặc các ban ngành trực thuiộc uỷ ban nhân dân, song có thể là một tổ chức được thành lập lầm thời được chính quyền địa phương uỷ nhiệm. Cơ quan soạn thiào
phủi là một tổ chức làm việc công tâm, suy xét được hết các nhom “được lợi” và các nhóm “bị hại" khi một chính sách ra đời.
Dơi với các HĐND, ca quan quyết định thỏntỉ qua văn bản có ba vấn đè được đặt ra:
• Khi được tiếp thu một chính sách từ trên, mỗi đại biểu HĐND cân biết phân tích một cách cụ thể, ai là người được hưòng lợi, ai là người bị thiệt hại ngay khi một chính sách thơng qua các quy định cùa văn bản được thi hành tại địa phương .
• Sau văn bàn được thực hiện, các đại biểu HĐND cần tiếp tục theo dõi, phân tích để nắm được thêm có nhũng vấn đề gì xuât hiện liên quan đến việc ai là người được hưởng lợi, ai là người bị thiệt hại trong q trình vận hành chính sách.
• Có những phàn ímu nào xuất hiện trong quá trình thực thi văn bản.