I. Mục đích cơ bản của soạn thảo văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước là thế chế hố các chính sách
1.2. Phân tích chính sách và vai trò của phân tích cltính
sách trong xây dựng văn bản pháp quy
Phàn tích chính sách là một quá trình, được khởi đầu từ khi phát hiện nhu cầu ban hành văn bản và kết thúc ở giai đoạn thông qua văn bản quy phạm pháp luật. Chính sách pháp lý phải được cơ quan trình dự án dự kiến càng cơ bản bao nhiêu càng tốt cho giai đoạn thông qua chương trình, soạn thảo, thẩm tra và thông qua văn bản bấy nhiêu... Phân tích chính sách ở giai đoạn ban đầu này hình thành phạm vi quy định cùa dự án văn bản pháp quy và nhíìng phương hướng, giải pháp lớn, cơ bản về nội dung (những giải pháp cụ thể của chính sách). Việc dự thảo là thể hiện về mặt kỳ thuật lập pháp những chính sách ấy (cơ cấu thành các chương, điêu, câu chữ, thông qua ngơn ngữ pháp lý...)-
2.1. Phân tích chính sách là cơ sở hoạch định chính sách
Hoạch định chính sách pháp luật là hoạt động cùa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu nhu cầu, vấn đề thực tiễn trên cơ sở đánh giá thực trạng kinh tế và xã hội, thực trạng và nhu cầu quản lý nhà nước liên quan, nhàm xây dựng một hộ thống các quan điểm, chủ trương, biện pháp quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp lập pháp hoặc giải pháp khác.
Nếu giải pháp lập pháp được đề xuất, phân tích chính sâch đề ra những vấn đề cơ bản chỉ đạo nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tại nhiều nước người ta thực hiện phân tích chính sách trước khi soạn thảo luật, vì chính sách pháp luật chinh là nền tảng khung cho các hoạt động trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản nhất của các cơ quan nhà nước. Đặc điểm quan trọng của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là mang tính sáng tạo cao nhằm tạo ra công cụ quản lý: Các văn bản quy phạm pháp luật với tư cách là công cụ của nhà nưác, đo nhà nước đặt ra và bào đảm thực hiện. Do đó văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm chủ quan của quá trình nhận thức các quy luật khách quan của con người đang thực thi quyền lực của nhà nước.
Nếu các văn bản quy phạm pháp luật không là kết quà của quá trình phân tích sâu sắc thực trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lý nhà nước, thì văn bản đó khơng được thực tiễn chấp nhận và tổn kém trong cưỡng chế thi hành. Việc tạo ra các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung vừa phù hợp nhu cầu phát
triên khách quan cùa xã hội,vừa đáp ứng nhu cầu quản lý Nhà nước chính là đê tạo ra hiệu quá quản lý nhà nước cao.
Khác với các loại hình văn bản khác, văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật được ban hành phải thống nhất với các văn bản khác trong một hệ thống tạo thành một hệ thống thống nhất pháp lưật cùa quốc gia. Khi soạn thảo chúng, đòi hỏi phải tuân thù nguyên tắc bảo dảm tính hợp hiến, hcrp pháp và tính thống nhất, đồng bộ cùa vãn bàn trong hệ thống pháp luật. Yêu cầu này buộc ngirời soạn thào phài xác định rõ thấm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung cùa văn bàn, phân định rõ ranh giới cũng như môi quan hệ hữu cơ các quy định cùa văn bàn được soạn thảo với các co quan quy định hiện hành của hệ thống pháp luật.
Phân tích chính sách pháp lý khơng phải do mục đích tự thân, không phải do ý muốn chù quan, áp đặt, mà là một yêu cầu khách quan do chính yêu cầu quản lý nhà nước, do chính yêu cầu phát triển của xã hội mà trong đó các quan hệ xã hội ngày càng da dạng, phức tạp, trình độ dân trí, hiểu biết pháp luật của công dân ngày càng cao. Phân tích chính sách nhằm mục đích bảo đảm yêu cầu cùa bản thân hệ thống pháp luật phải bào đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của các công cụ pháp luật và tính nhất quán cùa các chính sách quản lý. Phân tích chính sách chính là tạo điều kiện, tiền đề cho công tác biên soạn dự thảo cũng như thào luận và thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Việc nghiên cứu khào sát trải qua các bước sau đây. Nhận biết vấn để:
Khi một vấn đề xuất hiện trong thực tiễn, phản ánh tới cơ quan lập pháp hoặc lập quy. Các cơ quan nay cần nghiên cứu bóc
tách mức độ nghiêm trọng của vấn đề trong trường hợp hoặc các trường hợp cụ thể, để trả lời câu hỏi:
- Vấn đề có nghiêm trọng tới mức phổ biến và cần được giải quyết bằng biện pháp quản lý của nhà nước hay là không cần tới biện pháp quản lý của nhà nước.
- Nếu cần thiết đến các biện pháp quản lý của nhà nước, thì người phân tích chính sách phải xác định đâu là những hạn chế về mặt chính sách hoặc pháp luật. Nhũng vấn đề này đòi hỏi phải lập ra các liệt kê, tìm ra nguyên nhân của khiếu nại hoặc vấn đề được nêu.
Tại bước này người phân tích chính sách phải có cái nhìn khơng thiên vị, nên là chuyên gia về lĩnh vực xã hội học, như chính trị học, kết hợp với nhà khoa học chuyên ngành và đa ngành v.v.., để tránh méo mó về nghề nghiệp.
Nếu đã xác định có những hạn chế, ách tắc cần tháo gờ, thì câu hỏi tiếp theo phải là: Có những cách nào có thể khắc phục những hạn chế này và bằng các biện pháp nào? Biện pháp tự nguyện, cộng đồng, đạo đức, dân chủ cơ sở, qua các tồ chức xâ hội, bằng biện pháp hành chính hoặc là nhừng biện pháp khả dĩ khác không tốn kém.
Tiếp theo giai đoạn nhận biết vấn đề là bước định tính các quan hệ xã hội. Xem xét về tính chất, bản chất của các quan hệ
xã hội để giải đáp được câu hỏi: Nhà nước có cần ban hành văn
bản quy phạm pháp luật để điều chinh các vấn đề cần tháo gõ các quan hệ xã hội liên quan hoặc mới phát sinh hay là khơng.
Nói một cách khái quát, các quan hệ xã hội cần phải có sự can thiệp bàng quy phạm pháp luật của Nhà nước là các quan hệ
xã hội cư hàn. có phạm vi tác động rộng ở địa bàn hành chính (từng địa phương, trong cả nước) hay đối với một nhóm các cơ quan, tố chức, công dân. Các quan hệ xã hội đó tồn tại lâu dài, liuợc lặp lại nhiều lần và theo một hay một số tiêu chí, nguyên tãc nhât định, không thê điều chinh bàng các phương pháp phi nhà nước. Các quan hệ xã hội không cơ bàn có thê điều chinh băng các quan hệ phi nhà nước (biện pháp xã hội, tự quản, hành chinh nội bộ v.v...). Ví dụ: c ũ n g là quan hệ xã hội trong lĩnh vực hỏn nhân gia đình nhưm> những quan hệ như kết hôn, ly hôn, nghĩa vụ và quyền cùa vợ chồng, cùa cha mẹ và con, điều kiện nhận, nuôi con nuôi, chế độ đỡ đầu v.v... cần phài dùng quy phạm pháp luật về hơn nhân gia đình đế điều chinh. Còn các quan hệ không cơ bản như về thù tục cưới xin cụ thể thì lại có thê theo phong tục tập quán địa phương, Nhà nước chì dùng biện pháp giáo dục vận động thuyết phục để tác động vào những quan hệ đó. Hoặc có thể cũng cần thiết phải có sự tác động của nhà nước nhung lại bằng các biện pháp kinh tế (đòn bẩy, khuyến khích về kinh tế để định hướng các quan hệ đó theo mong muốn của Nhà nước) hoặc bằng biện pháp thông qua các quyết định hành chính cá biệt để giải quyết.
Nếu khơng tính độ quan hệ xã hội sẽ lẫn lộn và sai lầm trong việc xác định nhà nước có cần phải can thiệp hay không, can thiệp bằng biện pháp nào thì phù hợp với tính chất cùa các quan hệ xã hội đó. Nhà nước can thiệp quá nhiều và khơng thích hợp cũng làm kém hiệu lực quản lý và dàn mỏng nãng lực quản lý hoặc tăng bộ máy quản lý, dẫn đến hiện tượng khơng có ngân sách để chi trả.
Xác định chỉnh sách pháp luật:
Trong trường hợp khơng có biện pháp nào ngoài biện ohiáp lập pháp, lập quy, thì cơ quan đề xuất phải tiến hành nghiên cứu các chính sách pháp luật cụ thể để giải quyết vấn đề này bằng cáich đặt ra quy phạm thích hợp để điều chinh. Trường hợp thấy cắn có biện pháp lập pháp, lập quy, thì người nghiên cứu phân tích thánh sách phải nghiên cứu những khía cạnh thực tiễn sau đây:
• Thực tiễn quản lý bao gồm: chủ thể, đối tượng, phroing thức và phạm vi quản lý, hiệu quả quản lý, kinh nghiệm qmn lý trong và ngoài nước và cả kinh nghiệm quản lý trong lịch sủ ciùa nước nhà,
• Thực tiễn lập pháp gồm hình thức và biện pháp tác độrg về mặt pháp lý của Nhà nước về vấn đề cần tháo gỡ; đã có qiuy phạm nào được quy định nhằm giải quyết vấn đề này. Mứ; (độ thoả đáng, toàn diện, phù hợp với điều kiện hiện hành cùa qiuy phạm pháp luật đang hiện hành.
Tóm lại, khi nghiên cứu thực tiễn lập pháp cần chú ý ytu tố
thời gian (quá khứ, hiện tại) yếu tố không gian (trong nước c;ác nước khu vực và các nước khác trên thế giới) muốn quan hệ v/ới các quy định và chế định pháp lý có liên quan (các văn bản qiuy phạm pháp luật, chế định pháp lý trong hệ thống pháp luật v.v. .).
v ề thực chất, thực tiễn lập pháp có quan hệ hữu cơ hay nói íúing
hơn, là một bộ phận cấu thành của thực tiễn quản lý - pháp liật là công cụ quản lý. Tuy nhiên, để hoạch định chính sách phápluiật phục vụ cho công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luậ tthì nghiên cứu thực tiễn lập pháp có ý nghĩa độc lập tương đổi.
Kết quả của phân tích tại cơng văn đoạn này là lý giải VI ctlự kiến các giải pháp lập quy có thể lựa chọn để định hướng mội
(lung c ùa dự thảo văn ban như biện pháp điều chinh, mức độ điêu chinh, các biện pháp và công cụ quàn lý hỗ trợ khác. Nói cách khác, đây là xây dựng một khung cơ bàn về chính sách pháp lý làm cơ sờ, nền tảng cho các chương, điều cùa dự thảo.