I. Mục đích cơ bản của soạn thảo văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước là thế chế hố các chính sách
2. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Hình thức văn bản soạn thảo quy định bởi nội du ng vănbiản
Để xác định nội dung quy định của pháp luật, cần njhiiên cứu khách quan, toàn diện và đầy đủ những tình tiết của quian hệ xã hội, xác định đặc trưng của quan hệ đó để xác địịnh hướng tác động của pháp luật phù hợp với bản chất, đặc tưrng của từng loại quan hệ. ờ đây các nhà soạn thảo ph.ải xácđịịnh
rõ phương pháp điều chinh: điều chinh theo chiều dọc, quan hệ mệnh lệnh - phục tùng; hay theo chiều ngang, đưa các nguyên tắc để các hèn chù thể của quan hệ đó tự định đoạt, điều chinh bằng cách đưa ra các quy định cần, bắt buộc, cho phép, hay định hướng v.v... Hoặc từ đặc trưng, tính chất của quan hệ xã hội mà nhà làm luật phải sử dụng các phương pháp khác nhau có sự phối hợp đan xen khi đặt ra các quy định trong văn bàn sẽ soạn thào, vấn đề này cũng đặc biệt quan trọng khi nhà làm luật lựa chọn các biện pháp chế tài - biện pháp tác động mà Nhà nước dự kiến áp dụng đối với những chù thể có hành vi vị phạm.
Thông thường kết quà và nội dung chính sách pháp luật được thể hiện ở các bước theo các mức độ từ thấp đến cao, từ đơn giản đến phức tạp, toàn diện các loại văn bản sau:
• Tờ trình về đề nghị đưa dự thảo văn bản vào chương trình Xây dựng pháp luật cùa Quốc hội, của Chính phủ.
Thơng thường ở giai đoạn này chính sách pháp luật được nghiên cứu ờ bước đầu và dừng lại ở một số luận cứ để chứng minh sự cần thiết phải bảo hành văn bản và dự kiến một số nội dung cơ bản (có tính chất sơ lược) cùa văn bản;
•T ờ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trình Chính phù dự thào văn bản và dự thảo Luật, pháp lệnh hay Nghị định.
Trong tờ trình, thường cơ quan trình dự thảo trình bày chi tiết về sự cần thiết ban hành văn bản, giải trình một số nội dung cơ bản (chính sách pháp lý) của văn bản và những vấn đề cịn có ý kiến khác nhau về chính sách, cách diễn đạt làm cơ sở cho việc thảo luận, thông qua văn bản. Dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật là biểu hiện tập trung chính thức tồn bộ các nội dung cụ thể của chính sách pháp lý đã được diễn đạt bàng chưưng. điều, câu chữ ngôn ngữ pháp lý đặc trưng.
Chính sách pháp luật được xây dựng chủ yếu trong giai đoạn tiền soạn thảo nhưng khơng có nghĩa là nó được xác định và quyết định ờ giai đoạn này. v ề nguyên tắc, hoạch định chính sách pháp luật được xây dựng chủ yếu trong giai đoạn tiền soạn thảo, làm Cơ sở cho việc soạn thảo văn bản nhanh chóng, tiết kiệm.
Việc xây dựng chính sách pháp luật giai đoạn này chi có giá trị tham mưu đề xuất vấn đề và phương án, giải quyết cụ thể (được thể hiện trong dự thảo) còn giai đoạn thảo luận, thông qua văn bản mới là giai đoạn chính thức (đúng thấm quyền) cùa việc cân nhắc, thảo luận và cuối cùng là quyết định chính sách đó trong dự thảo. Tham mưu tốt có nghĩa là giúp cho các nhà làm luật thông qua văn bản nhanh chóng, đỡ tổn kém công sức thời gian và giúp cho văn bản sau khi được ban hành bào đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả th i .
Trong giai đoạn soạn thảo, các thành viên trong ban soạn thảo có thể nêu trờ lại các vấn đề về chính sách pháp lý đẻ thảo luận. Ở giai đoạn này có thể là các buổi thảo luận trong nội bộ Ban soạn thảo, có thể có các hội thảo để lấy thêm ý kiến về chính sách pháp luật đối với một hay một số vấn đề nào đó hoặc nêu vấn đề hỏi ý kiến các cấp, các ngành, các cơ quan quàn lý cũng như đối tượng quản lý v.v... Đặc biệt ở giai đoạn này, ban soạn thảo cơ quan chủ trì cỏ thể đưa những vấn đề cơ bản, quan trọng để xin ý kiến, các cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước cấp trên làm cơ sở cho việc định hướng nội dung của dự thảo về chính sách pháp luật.
Ư giai đoạn thảo luận, thông qua dự thào văn bàn quy phạm pháp luật các van dề về chính sách pháp lý được đưa ra xem xét tháo luận quyết định chính thức. Giai đoạn này cơ quan có thẩm quyền xem xét, thào luận thông qua văn hàn quy phạm pháp luật
cỏ thể tổ chức thêm việc lẩy ý kiến bàng các hình thức thích hợp
các cơ quan, các ngành, các cấp.
Đối với các văn bàn luật, pháp lệnh quan trọng, có thể quyết dịnh việc đưa ra lấy ý kiến nhân dân. vấn đề lưu ý là ở giai đoạn này, việc xem xét, thảo luận thông qua khơng chỉ bó hẹp trong các vấn đề về chính sách pháp luật mà toàn bộ nội dung hình thúc thể hiện: câu chữ. ntiôn ngữ pháp lý v.v... cùa dự thào văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên trong đó, các nội dung về chính sách pháp luật người soạn tháo văn bàn phải có trách nhiệm sưu tầm công báo, phụ lục cơng báo, tập hệ thống hố văn bàn quy phạm pháp luật, tổng mục lục, các hồ sơ lưu trữ, các sổ công văn. tư liệu cùa các trurm tâm thơng tin, báo chí v.v...
Luật
Luật là văn bản luật pháp do Quốc hội ban hành, dùng để ấn định những quy tẳc cơ bản trong sinh hoạt của cộng đồng quốc gia.
Trong hệ thống luật được Quốc hội ban hành Hiến pháp, đạo luật cơ bản đóng góp một vai trò quan trọng. Hiến pháp là đạo luật gốc, là văn bản pháp luật có giá trị và hiệu lực pháp lý cao nhất nên văn bản này có đặc điểm riêng về bố cục và quy trình soạn thảo. Ở nước ta, các Hiến pháp đirợc xây dựng theo một bố cục chung gồm có ba phần:
Phần đầu (cịn gọi là Lời nói đầu): Là phần tổng kết một quá
khăn và thành tựu cơ bản mà chúng ta đã đạl được dưóri sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước; đồng thời nêu lên những yêu cầu cùa giai đoạn mới và những căn cứ, cơ sở của việc sửa đổi hoặc ban hành Hiến pháp.
Phần nội dung: Thường được chia thành các chương, chương chia thành các điều cụ thể. Nội dung của các chương thường quy định về các vấn đề như: chế độ chính trị; chế độ kinh tế; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; tổ chức và hoạt động của các co quan nhà nước; quy định quốc kỳ, quốc huy, quốc ca và vấn đề hiệu lực của Hiến pháp.
Hiến pháp so với các đạo luật khác có nhiều điểm đặc biệt. Hiến pháp không đơn thuần là văn bản chứa đựng những quy phạm quan trọng nhất quy định đời sống của quốc gia, mà còn là văn bản chính trị. Hiến pháp cần phải tuyên bố chủ quyền quốc gia, sự độc lập dân tộc, và quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, chứ không phải ở chỗ do thiên định. Vì vậy Hiến pháp là vãn bản chính trị pháp lý. Từ những nguyên tắc của chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân sống trong cộng đồng hợp thành quốc gia, Hiến pháp phải định ra cho được mơ hình tổ chức Nhà nước vừa thể hiện quyền lực thuộc về nhân dân, vừa có cách thức thực hiện quyền lực này một cách hữu hiệu, đẩy đất nước đi lên con đường phát triển hưng thịnh. Vì vậy Hiến pháp phải vạch ra một mơ hình chính thể (chế độ chính trị) phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của quốc gia. Nếu phù hợp thì nó tạo điều kiện cho đất nước phát triển, và ngược lại nó sẽ là vật cản đường đi lên của đất nước.
Với tính chất quan trọng như vậy, nên việc soạn thào văn bản không giản đơn như việc soạn văn bản pháp lý thơng thường.
Dị soạn thào Hiến pháp thường thành lập một cơ quan đặc biệt có uy tín cao, bao gồm những nhà chính trị. pháp lý có tầm hiểu biết và uy tín chính trị cao. Dó là uỷ ban sửa dôi Hiến pháp, thường là do Nguyên thủ quốc gia đứng đầu. Uỷ ban soạn thảo Hiến pháp có các chuycn viên chính trị, kinh tế, pháp lý giúp viỳc, có trách nhiệm soạn thào dự thảo bản Hiến pháp. Trong quá trình soạn thào phải thườníỉ xun bám chặt những nguyên lý chi đạo của Đảng cầm quyền (Đảng Cộng sản Việt Nam). Sau khi đã hoàn tất, dự thảo cần phải công bố lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Muốn cho Hiến pháp có hiệu lực tối cao, văn bản Hiến pháp chi nên đừng lại ở những nguyên tắc cơ bản, phải ngấn gọn, và chặt chỗ.
Dưới Miến pháp là các đạo luật và bộ luật. Hai loại văn bản này cũng do Quốc hội ban hành, để cụ thể hoá Hiến pháp, là văn bản quy phạm pháp luật, điều chinh các quan hệ xã hội quan trọng.
Với tính chất quan trọng của văn bản luật, việc thông qua và ban hành luật (bộ luật) thuộc thẩm quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất là Quốc hội, cơ quan đại diện duy nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra. Quy trình thơng qua luật, được gọi là trình tự lập pháp. Trình tự lập pháp khác với quy trình soạn thảo văn bản khác được quy định rõ ràng bằng quy phạm pháp luật: Trong Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Nội quy kỳ họp Quốc hội.
Trình tự lập pháp được bắt đầu bàng sáng kiến pháp luật. Diều 87 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam quy định:
“Chù tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phù, Tồ án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt
trận Tô quôc Việt Nam và các tô chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có quyền trinh kiến nghị luật và dự án luật ra trước Quốc hội”.
Theo thông lệ của nhiều nước trên thế giới, Chính phù trờ thành một chủ thể căn bản nhất cùa sáng kiến pháp luật- người trình các dự án luật trước Quốc hội. Sáng quyền lập pháp cùa Chính phủ khơng phải là chi giản đơn đưa ra các kiến nghị về việc sửa đôi rhay ban hành các đạo luật. Soạn thảo các dự án luật một cách hồn chinh có thể dùng ngay được là trách nhiệm rất lớn lao của Chính phủ. Như vậy trách nhiệm soạn thảo các văn bản Jự thảo luật là cùa Chính phù, mà khơng phải là cùa Quốc hội.
“Quốc hội xem xét dự án luật sau khi thuyết trình của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân trình dự án; báo cáo thẩm tra cùa Hội đồng hoặc Uỷ ban chi trì thẩm tra và biểu quyết thông qua sau khi Quốc hội đã thảo luận. Căn cứ vào ý kiến thảo luận cùa đại biểu Quốc hội, chủ tọa phiên họp đề nghị các vấn đề cẩn biểu quyết và cách biểu quyết để Quốc hội quyết định. Quốc hội thông qua dự án luật bằng cách biểu quyết từng điều, từng chương, sau đó biểu quyết tồn bộ dự án một lần” . (Điều 64 Luật Tổ chức Quốc hội)
Để cho đại biểu Quốc hội, các cơ quan tổ chức có sáng quyền lập pháp, cũng như để cho Quốc hội thực hiện được quyền lập pháp, cần có các cán bộ, chuyên viên pháp lý giúp việc là người giúp Quốc hội soạn thảo các văn bản luật.
Người giúp cho các chủ thể sáng quyền lập pháp soạn thảo vãn bản luật, cũng như chính các chủ thể sáng quyền lập pháp
phai nằm vững được những vấn đề gi cần phải được Ọuốc hội ban hành luật, v ề nguyên tấc, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao, có quyền ban hành bất cứ đạo luật nào, mà Quốc hội cho rang, cần thiết lĩnh vực hoạt động đó của xã hội phui được điều chinh băng quy phạm luật. Nhưng để đảm bào tính tối cao sau Hiến pháp cùa văn bàn luật, Quốc hội cũng nên chi dừng lại ở những lĩnh vực quan trọng có liên quan đến cộng dông dân tộc và sự phát triển của quốc gia.
Mặc dù chưa văn bán nào quy định, nhung thiết nghĩ rằng để đáp ứng những yêu câu trên, nên chăng Quốc hội chi tập trung làm luật về các vấn đề sau:
'Tổ chức và hoạt động cùa các cơ quan nhà nước Trung Ương, phân định thẩm quyền giũa địa phương và trung ương;
-Vấn đề bầu cừ đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân
dân;
- Những vấn đề chù yếu, quan trọng của hoạt động công vụ và công chức;
- Những vấn đề quản lý ngành hoặc lĩnh vực thuộc thẩm quyền Chính phù.
- Những vấn đề quan trọng liên quan đến quyền tự do, lợi ich, nghĩa vụ của công dân;
- Định ra các loại thuế;
- Quy định tội phạm, hình phạt, và tố tụng hình sự; - Quy định những vấn đề chú yếu về quyền sở hữu; - Quy định về các tổ chức chính trị - xã hội, đồn thể;
Ngồi những vấn đề trên, Quốc hội có thề thơng qua những đạo luật khác, nếu đạo luật đó quy định những vấn đề có liên quan đến quyền lợi cùa nhiều người, nhiều địa phương, nhiều ngành, nhiều cấp...
Việc soạn thảo các dự án luật là công việc rất nặng nề và phức tạp, đòi hỏi nhiều thời gian và công sức. Trước hết người viết dự án phải là người am hiểu luật pháp, nhất là kỹ thuật lập pháp, kỹ thuật viết các quy phạm pháp luật. Các quy phạm pháp luật phải được thể hiện ở phần nội dung văn bản. Đây là phần thể hiện mục đích của vãn bản luật, cũng là phần có tính đặc thù khác với các văn bản thông thường khác.
v ề thể thức văn bản luật (bộ luật) cũng có cấu tạo từ các bộ
phận: tiên đề, thượng đề, chính đề (nội dung), và hậu đề như các văn bản khác. Nhưng có hai phần có tính chất đặc biệt làm dấu ấn đặc thù cho việc phân biệt giữa luật với các văn bản khác. Đó là phần thượng đề và chính đề. Phần thượng đề đều nêu căn cứ Hiến pháp của việc ban hành đạo luật. Có văn bản thì chỉ rõ điều khơàn Hiến pháp, có văn bản nêu một cách chung chung là căn cứ vào chương của Hiến pháp; có văn bản cịn ghi rõ căn cứ vào chú trương chính sách của Đảng. Phần cuối của thượng đề đều ghi rồ phạm vi điều chinh của Luật bẳng câu: “Luật này quy định:..
Ví dụ: phần thượng đề của Luật tổ chức Quốc hội được thông qua ngày 15-4-1992 viết:
“Căn cứ vào Chương VI Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng và các uỷ ban của Quốc hội; về nhiệm vụ, quyền hạn của các đại biểu Quốc hội”.
Yí dụ: Phần thượng đề của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ù' ban nhận dân (sửa đổi) được Quốc hội thông qua ngày 21 tháng 6 năm 1994 viết:
“Căn cứ vào Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 luật này quv định về tổ chức và hoạt động cùa Hội dồng nhân iân và Uỷ ban nhân dân”.
Nội dung văn bán (phần chính đề) là phần chù yếu và quan trọnc nhất cùa văn bản luật, cũng như pháp quy. Ở phần này, văn bản pháp quy chứa đựng những quy phạm pháp luật thể hiện nội dung những quyết định có tính cách quyền lực, pháp lý có hiệu lực bit buộc thi hành cùa Nhà nước có thẩm quyền.
Irong phần này, văn bản pháp luật trình bày những chủ trương, chính sách, phương hướng, nhiệm vụ, quyền và nghĩa vụ, những tiêu chuẩn xử sự khác của các đối tượng (cơ quan, tổ chúc, công dân ) trong các quan hệ xã hội ở từng lĩnh vực, từng ngànỉt trong cả nước, từng địa phương, từng đơn vị cơ sở. Chi ở phần này văn bản pháp luật mới thực hiện chức năng nhiệm vụ chù yếu của nó là sáng tạo pháp luật.
7rong phần quyết định này, luật được diễn đạt và trình bầy theo TÌnh tự lơgic hợp lý, thường bắt đầu từ những nội dung có ý nghĨ2 cơ bản chung, rồi chuyển sang những nội dung mang tính