2.1.1. Cơ chế chính sách liên quan đến giá xây dựng.
Từ rất nhiều năm trước đây, cơ chế QLCP trong ĐTXD ln gắn liền như hình với bóng với cơ chế quản lý ĐTXD. Cứ khi nào cơ chế quản lý đầu tư thay đổi thì cơ chế QLCP buộc phải thay đổi theo.Việc đổi mới cơ chế chính sách trong quản lý ĐTXD, nhà nước đang từng bước thực hiện đổi mới cơ chế định giá xây dựng, với
mục tiêu là chuyển từ hệ thống định giá hành chính bao cấp sang hệ thống định giá
theo cơ chế thị trường, làm cho giá cả phản ánh đúng đắn hơn giá trị và quy luật cung cầu trên thị trường.
Từ năm 1999, Chính phủ đã ban hành NĐ 52/1999/NĐ-CP ngày 08/07/1999 về Quy chế quản lý ĐTXD, NĐ 12/2000/NĐ-CP ngày 15/5/2000 và NĐ 07/2003/NĐ- CP ngày 30/01/2003 về sửa đổi, bổ sung một số điều Quy chế quản lý ĐTXD của NĐ 52/1999/NĐ-CP và NĐ 12/2000/NĐ-CP, NĐ 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 về Quản lý dự án đầu tư XDCT, NĐ 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 về sửa đổi, bổ
sung một số điều của NĐ 16/2005/NĐ-CP.
Các văn bản pháp quy trong giai đoạn này luôn gắn liền giữa cơ chế QLCP với cơ chế quản lý ĐTXD. Trong giai đoạn này, nhà nước chưa xã hội hố cơng tác định giá và quản lý chi phí ĐTXDCT. Nhà nước định đoạt chi phí, định đoạt giá SPXD
thống nhất cả nước thông qua việc ban hành định mức, quyết định giá vật liệu, giá ca máy, giá nhân cơng và các chi phí liên quan khác của dự tốn chi phí, từ đó tạo nên những bất cập về giá xây dựng. Ví dụ: Giá đào đắp 1m3 đất ở Lạng Sơn cũng giống
giá đào đắp 1m3 đất ở Cà Mau tuy cách nhau hơn 2000 km… Nhà nước làm thay các bên trong việc định giá, quản lý giá trong suốt quá trình ĐTXD.
Đến năm 2007, NĐ 99/NĐ-CP ban hành ngày 13/6/2007 về quản lý chi phí ĐTXDCT, đây là lần đầu tiên lĩnh vực kinh tế xây dựng có một văn bản quy phạm
lập dự án cho đến khi hồn thành cơng trình. Ngày 14/12/2009, NĐ 112/2009/NĐ-CP ra đời thay thế NĐ 99/2007/NĐ-CP khắc phục những hạn chế của NĐ 99/2007/NĐ- CP và tiếp tục đổi mới quản lý chi phí ĐTXD.
2.1.1.1. Cơ chế quản lý chi phí trước Nghị định 99/2007/NĐ-CP
Nhìn chung, những NĐ trên ban hành trước NĐ 99/CP có tính kế thừa những ngun tắc quan trọng trong công tác quản lý xây dựng được quy định trong các Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng trong thời kỳ đổi mới (NĐ số 385-HĐBT ngày
7/11/1990, NĐ số 177/1994/NĐ-CP ngày 20/10/1994 và Điều lệ ban hành kèm theo NĐ số 42/1996/NĐ-CP ngày 16/07/1996), và thêm vào đó mở rộng hơn về các đối tượng và phạm vi điều chỉnh của quy chế quản lý ĐTXD, phân biệt rõ hơn các nguồn vốn đầu tư phát triển, nâng cao trách nhiệm và chủ động trong quản lý và sản xuất
kinh doanh của doanh nghiệp. Đẩy mạnh phân cấp trong quản lý, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư, đặc biệt những thủ tục liên quan đến cơng tác lập, trình duyệt, thẩm định phê duyệt dự án, quyết định đầu tư, thẩm định và thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán; các thủ tục trong công tác quản lý đấu thầu, giải ngân, thanh toán và quyết toán vốn ĐTXDCT. Nội dung đổi mới quan trọng nhất của các quy chế này là cấp quyết định đầu tư của các dự án sử dụng vốn nhà nước.
Tuy nhiên, trong công tác quản lý chi phí ĐTXD, nhà nước vẫn đang can thiệp trực tiếp vào quá trình định giá xây dựng bằng việc ban hành định mức, thống nhất giá vật liệu - nhân công - ca máy; ban hành và quy định về điều chỉnh các yếu tố chi phí mỗi khi có yếu tố biến động như giá vật liệu, tiền lương tối thiểu gia tăng, giá nhiên liệu trong giá ca máy…, một số nội dung phương pháp quản lý chi phí ĐTXD chậm đổi mới, chưa phù hợp với yêu cầu vận hành của cơ chế thị trường.
Những bất cập đã bộc lộ trong một thời gian khá dài, thay vì cần có một sự thay
đổi lớn trong tư duy, phương pháp định giá xây dựng thì các quy định lạc hậu đó lại được sửa đổi, chắp vá bằng những quy định thậm chí là cịn gây nhiều vướng mắc.
2.1.1.2. Đổi mới cơ chế quản lý chi phí trong Nghị định 99/2007/NĐ-CP
Đặc biệt, đến khi NĐ 99/CP ra đời, đánh dấu một bước ngoặc quan trọng về lĩnh
vực quản lý CPXD ở Việt Nam. NĐ 99/CP tiệm cận với thông lệ quốc tế, thể hiện ở những nội dung sau đây: - Phân cấp mạnh cho CĐT, cho người quyết định đầu tư,
Nhà nước từ chổ ban hành nay chuyển sang công bố định mức để tham khảo; - Giá xây dựng được tính theo cơng trình cụ thể thơng qua việc xố bỏ ban hành giá vật liệu thống nhất. Giá vật liệu lấy theo thị trường nơi XDCT do CĐT quyết định. Giá ca
máy xác định theo cơng trình do CĐT quyết định; - Chi phí xây dựng được tính đến yếu tố trượt giá theo thời gian XDCT thông qua chỉ số giá thay cho việc quy định cứng tỷ lệ (%) dự phịng phí;- Nhà nước QLCP thơng qua việc hướng dẫn, ban hành phương pháp. CĐT, nhà thầu căn cứ vào đó để tự xác định chi phí cho cơng trình của mình. - Thực hiện theo cơ chế thị trường, nhà nước hướng dẫn nhiều phương pháp tính TMĐT, nhiều phương pháp xác định chi phí, định mức… để CĐT, nhà thầu căn cứ điều kiện và hoàn cảnh cụ thể của cơng trình để lựa chọn phương pháp cho phù
hợp. - Thiết lập cơ chế QLCP thông qua tổ chức, cá nhân (Kỹ sư định giá) QLCP để giúp CĐT kiểm sốt chi phí của dự án. Cá nhân kỹ sư định giá tham gia QLCP phải có điều kiện năng lực theo quy định.
Có thể nói, cơ chế quản lý chi phí của NĐ 99/CP về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu về thực tế thị trường. Điểm nổi bật nhất của NĐ này chính là việc đã hài hồ được hai mục tiêu: hiệu quả đầu tư và yêu cầu khách quan của kinh tế thị trường. Hay nói một cách khác là nhà nước thừa nhận SPXD cũng chịu sự tác động của các quy luật của thị trường như bất kỳ hàng hố bình thường khác.
Các văn bản hướng dẫn quản lý chi phí trong đầu tư xây dựng
Ngoài các Nghị định trên, thông tư hướng dẫn nhằm thực hiện những NĐ trên
trong lãnh vực quản lý chi phí xây dựng: (Phụ lục số 2)
Ngoài những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý chi phí ĐTXD, cịn có các văn bản liên quan đến chính sách tiền lương như: các NĐ quy định về mức lương tối thiểu, thông tư của BXD về việc hướng dẫn điều chỉnh chi phí nhân cơng, chi phí máy thi cơng (Phụ lục số 3).
2.1.2. Thực trạng quản lý giá xây dựng
2.1.2.1. Quản lý giá xây dựng trước Nghị định 99/CP
Trước Nghị định 99/CP, hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và định mức tỷ lệ
đều được ban hành “cứng” mang tính chất bắt buộc bởi Bộ Xây dựng.
Cơ cấu hình thành dự tốn xây dựng, tỷ lệ chi phí chung, thu nhập chịu thuế tính trước, giá nhân cơng, bảng giá ca máy và thiết bị thi công để cấu thành nên giá thành
xây dựng điều do BXD ban hành và thống nhất sử dụng trên toàn quốc. Cước vận
chuyển hàng hố được ban hành bởi Ban vật giá chính phủ, ngồi ra các tỉnh cịn ban hành bảng Giá cước vận chuyển và bảng phân cấp loại đường để áp dụng cho riêng.
Các tỉnh thành trong toàn quốc đều ban hành Bộ đơn giá xây dựng áp dụng trên
địa bàn của mỗi tỉnh. Bộ đơn giá của mỗi tỉnh được xây dựng dựa hoàn toàn vào hệ
thống định mức ban hành của BXD. Giá VLXD được áp dụng theo thông báo giá bởi Liên sở Tài chính - Xây dựng của mỗi tỉnh theo từng tháng, hoặc từng quý là cơ sở để áp dụng tính chi phí XDCT. Việc định giá xây dựng được áp dụng một phương pháp duy nhất là áp dụng đơn giá của tỉnh ban hành và chỉ tính bù chênh lệch giá vật liệu so với giá trong thông báo của Liên sở Tài chính - Xây dựng và giá nhân công, máy thi công được điều chỉnh theo hướng dẫn của BXD mỗi khi có biến động về tiền
lương do Chính phủ ban hành về mức lương tối thiểu chung.
Việc thẩm tra, thẩm định giá xây dựng do cơ quan quản lý nhà nước chuyên
ngành đảm trách. Công việc của thẩm tra, thẩm định là xem xét đánh giá việc áp dụng
đúng đắn định mức, đơn giá, cơ cấu hình thành theo quy định của nhà nước; hay nói
cách khác, việc định giá xây dựng chỉ dừng lại ở việc áp dụng đúng các quy định do
nhà nước ban hành, không xét đến yếu tố thị trường trong định giá xây dựng.
Thực trạng quản lý trong giai đoạn này còn nặng cơ chế bao cấp cũ, nhà nước vẫn làm thay chủ đầu tư, doanh nghiệp trong công tác định giá và quản lý giá xây
dựng trong đầu tư xây dựng cơ bản.
2.1.2.2. Quản lý giá xây dựng khi có Nghị định 99/CP.
Từ khi NĐ 99/CP ra đời, toàn bộ hệ thống định mức xây dựng được BXD công bố để tham khảo thay cho việc ban hành “cứng” mang tính chất bắt buộc áp dụng như trước đây. Việc áp dụng định mức, đơn giá xây dựng là toàn quyền quyết định và chịu trách nhiệm của CĐT. Nhà nước chỉ ban hành việc hướng dẫn, các phương pháp xác
định giá xây dựng, CĐT căn cứ vào đó để định giá cho cơng trình của mình thơng qua
tổ chức, cá nhân tư vấn định giá chuyên nghiệp.
Tuy nhiên, dù cơ chế đổi mới trong công tác định giá xây dựng nhưng các cơ
quan quản lý nhà nước, CĐT, đơn vị tư vấn vẫn không mạnh dạn áp dụng mà vẫn
Ngồi ra, trong cơng tác thanh tra, kiểm toán các cán bộ chức năng vẫn theo cách làm cũ, vẫn bám theo các quy định cứng của nhà nước ban hành. Nguyên nhân của vấn đề này do văn bản không quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ định giá theo cơ chế thị trường của CĐT và khơng có sự thống nhất trong hệ thống văn bản áp dụng giữa những quy định trong Luật xây dựng ban hành trước đó và NĐ 99/CP. Ví dụ, như Luật Xây dựng quy định việc QLCP dự án đầu tư XDCT có sử dụng vốn nhà nước phải căn cứ theo các định mức kinh tế - kỹ thuật, trong khi NĐ99/CP lại quy
định các định mức do nhà nước cơng bố chỉ có tính tham khảo.
2.1.3. Thực trạng năng lực của các chủ thể về định giá xây dựng. 2.1.3.1. Thực trạng năng lực của các tổ chức tư vấn xây dựng.
Trong vòng 15 năm trở lại đây, thị trường xây dựng có thêm hoạt động của một lực lượng tư vấn làm cho thị trường xây dựng sôi động hơn. Tổ chức tư vấn xây dựng
đóng một vai trị quan trọng trong hoạt động ĐTXD, nó xuất hiện ở tất cả các giai đoạn của dự án. Nhà tư vấn, thực chất phải là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực chun
mơn, có kinh nghiệm để không chỉ đưa ra lời khuyên như các loại hình tư vấn khác, mà là giúp CĐT soạn thảo và hoàn thành hồ sơ dự án, giám sát thực hiện dự án; tổ chức việc điều tra, khảo sát, nghiên cứu, lập dự án, thiết kế, xác định CPXD và quản lý các dự án xây dựng được tốt hơn, phù hợp với quy định của nhà nước và đem lại hiệu quả cao nhất cho dự án.
Tuy nhiên trong thời gian qua, chất lượng tư vấn xây dựng còn nhiều bất cập, thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau như: trình độ khảo sát, thiết kế, bóc tách khối lượng, xác định chi phí xây dựng và đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án. Đồ án thiết kế còn xa rời điều kiện thực tế của cơng trình, cơng nghệ thi cơng sử dụng trong thiết kế khó triển khai trong thực tế thi cơng, sơ xuất trong thiết kế, bóc tách khối lượng sai dẫn đến xác định giá xây dựng khơng đúng giá trị thực của cơng trình. Dự tốn hoàn toàn dựa vào định mức, đơn giá của nhà nước ban hành đã lạc hậu, không theo kịp
với tiến độ và công nghệ xây dựng. Nhiều đơn giá quá thấp không đủ để thi công
hoặc quá cao so với thực tế thi công của hạng mục cơng trình. Tư vấn định giá chỉ áp dụng đúng theo giá công bố mà không quan tâm đến giá thị trường nên khi xác định
giá gói thầu từ dự toán thường thấp hơn nhiều so với giá dự thầu của nhà thầu, buộc CĐT phải điều chỉnh nhiều lần làm ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả của dự án.
Công tác lựa chọn nhà thầu tư vấn còn nhiều bất cập, đa phần là chỉ định thầu tư vấn (vì theo NĐ85/2010/NĐ-CP, đấu thầu tư vấn khi giá trị tư vấn lớn hơn 3 tỷ), nên còn mang nặng cơ chế xin-cho. Hiện nay có hiện tượng phổ biến trong ngành tư vấn xây dựng là “chi ngược” để được nhận thầu tư vấn, tỷ lệ chi càng lớn thì càng dễ nhận thầu dù năng lực có hạn. Điển hình gần đây nhất là trường hợp dự án Đại lộ Đông- Tây với tiền hối lộ lên hàng triệu đô-la cho quan chức đại diện CĐT.
2.1.3.2. Năng lực của các Chủ đầu tư về giá xây dựng.
Chủ đầu tư XDCT là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để ĐTXDCT, là các đơn vị trực tiếp sử dụng, quản lý khai thác CTXD cơ sở hạ tầng mà cụ thể là các đơn vị trực tiếp quản lý của Bộ, Ngành, các bộ phận trực tiếp quản lý, duy tu của địa phương để quản lý việc ĐTXD, quản lý vốn đầu tư.
Việc phân cấp trong quản lý ĐTXDCT thực hiện theo Luật Xây dựng đáp ứng
phù hợp với xu thế phát triển kinh tế của nước ta trong thời kỳ kinh tế thị trường. Thực tế mấy năm gần đây, Chính phủ đã thực hiện tiến trình phân cấp từng phần theo các giai đoạn được quy định tại các NĐ số 16/2005/NĐ-CP, tiếp đó là NĐ số
12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009.
Sau một thời gian thực hiện, theo đánh giá năng lực quản lý dự án của một số CĐT (sử dụng vốn nhà nước) chưa đáp ứng với yêu cầu của quản lý dự án. Với các
dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, thì hầu hết các CĐT là đơn vị hành chính hoặc sự nghiệp nhà nước. Có những đơn vị từ khi thành lập đến nay mới được
làm CĐT, có những đơn vị lại chuyên về những ngành dường như chẳng liên quan gì
đến xây dựng cơ bản như các ngành canh tác, nuôi trồng, đánh bắt hải sản hoặc các
lĩnh vực khác, nay họ lại được giao trọng trách là CĐT xây dựng.
Mặc dù được phân cấp để CĐT được tổ chức lập và QLCP; theo đó, với thẩm
quyền của mình CĐT sẽ chủ động hơn trong việc phê duyệt dự tốn XDCT, phê
duyệt giá gói thầu cũng như chủ động trong việc thanh quyết toán hợp đồng với nhà thầu, nhưng thực tế cịn có tình trạng ỷ lại, trông chờ sự quyết định của nhà nước như trước đây (Nhà nước ban hành định mức dự tốn, đơn giá và thơng báo giá VLXD). Mặt khác, với tâm lý sợ trách nhiệm, đùn đẩy trách nhiệm cho các cơ quan quản lý nhà nước, thiếu tính chủ động và nhiều khi đó cịn là sự thiếu hiểu biết về chính sản