a) Ưu điểm
Cơng cuộc đởi mới tồn diện đất nước do Đại hội lần thứ VI (năm 1986) của Đảng cộng sản Việt Nam đề xướng đã đạt được những thành tựu bước đầu rất quan trọng. Quốc hội quyết định sửa đổi Hiến pháp năm 1980 để đáp ứng yêu cầu trong tình hình và nhiệm vụ mới. Hiến pháp 1992 quy định chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, thể chế hoá mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý. Thực hiện đường lối đổi mới, xây dựng đất nước trong thời kỳ qúa độ lên chủ nghĩa xã hội, nhân dân Việt Nam ta đã đoàn kết, nêu cao tinh thần tự lực, tự cường xây dựng đất nước, thực hiện đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hồ bình, hữu nghị, hợp tác với tất cả các nước, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp, giành những thắng lợi to lớn hơn nữa trong sự nghiệp đổi mới, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Hiến pháp năm 1992, tại các điều 2, 3, 6 và 8 đã khẳng định bản chất Nhà nước ta, quy định thể chế chính trị và sự vận hành của bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Nhân dân vừa là người chủ đất nước, đồng thời là nguồn gốc tạo nên sức mạnh của đất nước, Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra để thực hiện quyền lực của mình.
So với Điều 94 Hiến pháp năm 1980 thì quy định tại Điều 97 Hiến pháp 1992 được đầy đủ, cụ thể hơn về trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội, đó là: “Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, ngụn vọng của nhân dân, khơng chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước. Đại biểu Quốc hội phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến,
nguyện vọng của cử tri với Quốc hội và các cơ quan Nhà nước hữu quan; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Quốc hội; trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và hướng dẫn, giúp đỡ cơng dân thực hiện các quyền đó” [31].
Đến năm 1992, Quốc hội ban hành Luật tở chức Quốc hội mới, trong đó đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992 về việc đại biểu Quốc hội liên hệ chặt chẽ với cử tri. Ngoài quy định trách nhiệm của đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri “thường xuyên”, Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 còn nêu rõ đại biểu Quốc hội phải “thu thập và phản ánh trung thực ý kiến của cử tri với Quốc hội và các cơ quan Nhà nước hữu quan”. Mặc dù đã qua hai lần sửa đổi, bổ sung nhưng đến nay, các quy định về hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội trong Luật tổ chức Quốc hội về cơ bản là khơng có sự thay đởi.
Năm 1993, sau hơn 6 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng, nhằm mục đích nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong tình hình mới, Quốc hội đã ra Nghị quyết ban hành Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội, trong đó khơng chỉ quy định trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội mà còn quy định trách nhiệm của Ủy ban thường vụ Quốc hội phối hợp với Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam ban hành quy định về việc đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri.
Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội năm 1993, Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội năm 1993 chưa quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, giải quyết, trả lời ý kiến, kiến nghị của cử tri, mà chỉ mới quy định đại biểu Quốc hội phải có trách nhiệm “liên hệ chặt chẽ” hoặc “thực hiện chế độ tiếp xúc” với cử tri, chưa quy định cụ thể về nội dung, hình thức tiếp xúc cử tri; trách nhiệm của đại biểu phải làm gì trước, trong và sau tiếp xúc cử tri; điều kiện bảo đảm cho đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri…, việc tiếp xúc cử tri chủ yếu được tập trung vào trước và sau mỗi kỳ họp.
Trên cơ sở các quy định về tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 97), Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 sửa đổi năm 2001 đã quy định cụ thể trách nhiệm tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội.
“Đại biểu Quốc hội phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thường xuyên tiếp xúc với cử tri, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, kiến nghị của cử tri với Quốc hội và cơ quan nhà nước hữu quan.
Mỗi năm ít nhất một lần đại biểu Quốc hội phải báo cáo trước cử tri về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Cử tri có thể trực tiếp hoặc thơng qua Mặt trận Tổ quốc yêu cầu đại biểu báo cáo cơng tác và có thể nhận xét đối với việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội” (Điều 51).
Quy định về việc đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri cũng được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành như Nội quy kỳ họp Quốc hội (Điều 44, 45), Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội (Điều 12, 13, 24, 29, 30)
Cùng với thực tiễn hoạt động của đại biểu Quốc hội và các Đoàn đại biểu Quốc hội, nhất là với đòi hỏi ngày càng cao hơn, cụ thể hơn về hoạt động tiếp xúc cử tri, để đáp ứng mong đợi của đại đa số cử tri và thực hiện nhiệm vụ do Quốc hội giao, ngày 10/9/2004, Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa XI và Đồn Chủ tịch UBTWMTTQ Việt Nam đã ban hành Nghị quyết liên tịch số 06/2004/NQLT/ UBTVQH11- ĐCTUBTWMTTQVN quy định và hướng dẫn cụ thể về các hình thức tở chức tiếp xúc cử tri (gọi tắt là Nghị quyết liên tịch số 06). Lần đầu tiên hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội được cụ thể hóa trong một Nghị quyết liên tịch. Đây là bước tiến quan trọng trong quá trình xây dựng các chế định về tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội.
Nghị quyết liên tịch số 06 tiếp tục khẳng định: đại biểu Quốc hội là người đại diện cho cử tri, đại biểu cho ý chí, nguyện vọng của cử tri và nhân dân cả nước và nơi bầu ra mình, phải thường xuyên liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, tiếp xúc với cử tri, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng
của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, kiến nghị của cử tri với Quốc hội và cơ quan nhà nước hữu quan. Trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội khoảng hai mươi ngày, đại biểu Quốc hội thực hiện nhiệm vụ tiếp xúc cử tri ở địa phương mình ứng cử để thu thập ý kiến, nguyện vọng của cử tri về những vấn đề thuộc chương trình, nội dung kỳ họp Quốc hội và những ý kiến, kiến nghị của cử tri với Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, cơ quan, tở chức ở trung ương và địa phương (Khoản 1, 2 Điều 1). Theo Nghị quyết này thì ngồi hình thức tở chức hội nghị tiếp xúc cử tri “định kỳ trước và sau kỳ họp”, “theo chuyên đề, lĩnh vực”; “theo nơi công tác” và “nơi làm việc”, đại biểu Quốc hội còn tiếp xúc cử tri thơng qua hình thức gặp gỡ, tiếp xúc “cá nhân” hoặc “nhóm cử tri”. Nghị quyết cũng đã quy định về trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong tiếp xúc cử tri; trách nhiệm của các cơ quan tổ chức như Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; trách nhiệm của Ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp tỉnh và Văn phòng phục vụ Đoàn đại biểu Quốc hội trong việc giúp đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri; về trình tự, thủ tục tiến hành hội nghị tiếp xúc cử tri; việc tập hợp, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và giám sát, đôn đốc việc giải quyết ý kiến, kiến nghị của cử tri...
Như vậy, cùng với việc quy định chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, trong các bản Hiến pháp năm 1992 và được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật như: Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 và năm 2001, Nội quy kỳ họp Quốc hội(2002), Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc và Đoàn đại biểu Quốc hội (2002), Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2004), đặc biệt đã cụ thể hóa trong Nghị quyết liên tịch số 06/2004/NQLT/UBTVQH11- ĐCTUBTWMTTQVN ngày 10/9/2004 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa XI và Đồn Chủ tịch UBTƯMTTQ Việt Nam ban hành hướng dẫn về việc đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri.
b) Một số bất cập trong các quy định của pháp luật về tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội
Từ thực tiễn thực hiện các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, các Nghị quyết của Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội trong những năm qua đã góp phần phát huy vai trò, tác dụng của các quy định pháp luật; đồng thời, từ quá trình đó đã từng bước nâng cao hiệu quả hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước ngày càng được nâng lên. Có thể khẳng định rằng, các quy định của pháp luật về hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội đã đi vào cuộc sống, có tác dụng hình thành và duy trì mối quan hệ giữa cử tri với người đại diện của mình ở Quốc hội.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được, những quy định pháp luật về hoạt động tiếp xúc cử tri và quá trình thực hiện vẫn còn những hạn chế nhất định. Tại Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI đã nhận định: “thông tin hoạt động của Quốc hội, nhất là về hoạt động của các cơ quan của Quốc hội đến với người dân chưa nhiều. Các thông tin trực tiếp về hoạt động của Quốc hội đến với cử tri hiện vẫn chỉ được thực hiện tại các kỳ họp, chưa chuyển tải được nhiều thông tin các phiên họp của các cơ quan Quốc hội đến cử tri. Phương thức tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội tuy đã có những cải tiến tích cực nhưng vẫn chậm, tình trạng đại biểu tiếp xúc với đại diện cử tri, với “cử tri chuyên nghiệp” vẫn còn khá phở biến”.
Qua nghiên cứu tình hình thực hiện Nghị quyết liên tịch số 06 của các Đoàn đại biểu Quốc hội, báo cáo hội thảo khoa học, khảo sát thực tế tại một số địa phương và kết quả điều tra xã hội học về hoạt động tiếp xúc cử tri cũng cho thấy các quy định pháp luật vể hoạt động tiếp xúc cử tri còn nhiều bất cập, từ các quy định về trình tự, thủ tục, sự phối hợp trong việc tở chức các hình thức tiếp xúc cử tri đến những quy định về thẩm quyền và trách nhiệm trong công tác tập hợp, tổng hợp, chuyển và giám sát việc giải quyết ý
kiến, kiến nghị cử tri... còn chồng chéo, thiếu thống nhất dẫn đến việc thực hiện gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, so với yêu cầu và mong muốn của cử tri thì chất lượng và hiệu quả hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội cũng còn những hạn chế nhất định. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là một số quy định của pháp luật vẫn còn bất cập, chồng chéo và vướng mắc làm giảm hiệu quả hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội, nhất là trong bối cảnh nước ta đang tiếp tục đẩy mạnh cơng cuộc đởi mới tồn diện nhằm củng cố và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.
Thứ nhất, các quy định pháp luật còn chưa thống nhất về trách nhiệm
tổng hợp ý kiến, kiến nghị cử tri: Điều 45 Nội quy Kỳ họp Quốc hội quy định: “Tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội, đại diện Uỷ ban trung ương Mặt trận Tở quốc Việt Nam trình Quốc hội Báo cáo tởng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước trong cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội. Tại các kỳ họp sau kỳ họp thứ nhất, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phối hợp với Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để trình Quốc hội Báo cáo tởng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước...” Như vậy được hiểu tại kỳ họp thứ nhất mỗi khoá Quốc hội, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt nam là cơ quan chủ trì, còn tại các kỳ họp sau kỳ họp thứ nhất Quốc hội mỗi khoá thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan chủ trì xây dựng báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và trình ra Quốc hội. Trong khí đó, tại Khoản 1 Điều 18 Nghị qút liên tịch số 06/2004/NQLT/UBTVQH11-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 10/9/2004 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội khóa XI và Đồn Chủ tịch UBTƯMTTQ Việt Nam lại quy định:“Đoàn Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tở quốc Việt Nam chủ trì phối hợp với Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước để trình ra kỳ họp Quốc hội”.
Bên cạnh đó, việc quy định về các hình tiếp xúc cử tri tại Điều 4, Nghị quyết liên tịch số 06 tuy đã cụ thể hoá một số hình thức tiếp xúc cử tri, song chưa thật sự tạo được cơ sở pháp lý thuận lợi để đại biểu Quốc hội triển khai
các hoạt động tiếp xúc. Các hình thức tiếp xúc cử tri đó chưa tạo được cơ chế linh hoạt, còn rườm rà, chưa thật sự tạo điều kiện thuận lợi để đại biểu Quốc hội có thể liên hệ, tiếp xúc rộng rãi với cử tri và cũng chưa thực sự tạo diễn đàn để cử tri có thể bày tỏ tâm tư, nguyện vọng với người đại diện của mình.
Thứ hai, một số quy định pháp luật về hoạt động tiếp xúc cử tri còn
chung chung, khơng rõ ràng về trách nhiệm, trình tự, thủ tục, điều kiện bảo đảm. Ngoài việc quy định về tiếp xúc cử tri định kỳ trước và sau kỳ họp đã cụ thể và được thực hiện nề nếp, còn các loại hình tiếp xúc cử tri khác như: tiếp xúc tại nơi cư trú, nơi làm việc; tiếp xúc theo chuyên đề, lĩnh vực thì chỉ được quy định là “có thể” (khoản 2 Điều 12 Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội) hoặc được coi là không bắt buộc, điều này đã không ràng buộc trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong việc “thường xuyên” tiếp xúc với cử tri. Pháp luật cũng khơng quy định rõ ràng về trình tự, thủ tục thực hiện và “trách nhiệm” của các cơ quan phối hợp để tổ chức tiếp xúc cử tri khi đại biểu Quốc hội có yêu cầu, từ đó đã gây lúng túng và khó khăn đối với những đại biểu Quốc hội tâm huyết và mong muốn tiếp cận với cử tri.
Thực tế cũng như theo ý kiến của nhiều đại biểu cho thấy, số đại biểu Quốc hội tiếp xúc cử tri theo các loại hình này còn rất hạn chế và khơng có hiệu quả; có sự chồng chéo về trách nhiệm, trùng lặp về nội dung, lúng túng