Ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu của chính sách tiền tệ

2.3 NGHIÊN CỨU CÁC ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH LẠM PHÁT

2.3.2.1 Ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu của chính sách tiền tệ

Nhƣ đã phân tích thì Luật NHNN (2010) đã có sự thay đổi đáng kể so với Luật NHNN (1997) khi xác định mục tiêu tổng quan của CSTT là kiểm soát lạm phát, ổn định giá cả và phần nào đƣợc thể hiện qua kết quả điều hành CSTT từ năm 2012 đến nay khi lạm phát liên tục đƣợc duy trì ở mức thấp. Tuy nhiên nếu nhìn ở một góc độ khác, có thể thấy rằng, thực trạng tốc độ tăng trƣởng kinh tế trong ngắn hạn lẫn dài hạn có chiều hƣớng liên tục suy giảm đến nay có thể là nguyên nhân chính buộc Chính phủ phải tiến hành các biện pháp thu hẹp tổng cầu để kiểm soát lạm phát. Điều này hàm ý rằng cần thiết phải có sự đảm bảo hay cam kết chắc chắn rằng mục tiêu ổn định giá cả phải là mục tiêu hàng đầu và dài hạn của CSTT, nhằm tránh trƣờng hợp Chính phủ vẫn tiếp tục theo đuổi mục tiêu tăng trƣởng cao mà bỏ qua mục tiêu kiểm soát lạm phát một khi nền kinh tế đã có sự phục hồi.

2.3.2.2 Sự độc lập của Ngân hàng Trung ương

- Độc lập trong điều hành chính sách tiền tệ: Hiện nay, NHNN là một cơ quan trực thuộc Chính phủ và tƣơng đƣơng với Bộ18, đồng thời, theo quy định NHNN có trách nhiệm tham gia soạn thảo và xây dựng CSTT để Chính phủ xem xét trình Quốc hội phê duyệt. Nhƣ vậy, dễ thấy rằng NHNN khơng phải là bộ phận có vai trị ý kiến cuối cùng về CSTT. Do đó, trong quá trình thực thi CSTT, NHNN phải chịu ảnh hƣởng rất nhiều sự can thiệp của Chính phủ. Nếu xét dựa trên bốn mức độ độc lập theo IMF (2004) 19 thì hiện nay NHNN thuộc cấp độ độc lập thứ tƣ “độc lập tự chủ hạn chế” tức mức độ độc lập tự chủ thấp nhất [9]. Tuy nhiên nếu xét theo khía cạnh tích cực thì Luật NHNN (2010) cũng dần nới lỏng hơn khi Thống đốc đƣợc quyền quyết định cơ bản đối với các công cụ CSTT theo quy định của Chính phủ20. Điều này hàm ý ở một mức độ nào đó thì tính độc lập của NHNN đang có sự chuyển biến dần hƣớng đến mức độ của một số quốc gia CSLPMT nhƣ New Zealand, Canada,.. là độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành CSTT.

- Độc lập đối với sự tiếp cận tài chính từ Chính phủ: Luật NSNN (2002) quy

định NHNN có nhiệm vụ quan trọng trong việc xây dựng kế hoạch vay trả nợ và tạm ứng nhằm bù đắp thâm hụt NSNN theo quyết định Thủ tƣớng Chính phủ21. Hơn nữa, vì NHNN là cơ quan trực thuộc Chính phủ, nên sự tiếp cận của Chính phủ đối với nguồn tài chính NHNN là tƣơng đối dễ dàng và khơng có nhiều ràng buộc. Điều này thể hiện khá rõ khi hầu hết hoạt động của NHNN đều phải đƣợc phê duyệt bởi Chính phủ nhƣ: Phát hành tiền, cho vay NSNN, bảo lãnh vay vốn, hay thậm chí thực thi các nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu CSTT nhƣ khoanh nợ và xoá nợ các khoản vay của các tập đoàn kinh tế Nhà nƣớc nhất là trong bối cảnh suy thoái kinh

18 Theo Luật NHNN 1997 và đƣợc khẳng định lại trong Luật NHNN năm 2010. Cụ thể: Điểm 1, điều 1 luật NHNN số 06/1997/QH10 ban hành 12/12/1997 & Điểm 1, điều 2, Luật NHNN số 46/2010/QH12 ban hành ngày 16/06/2010.

19

Theo IMF 12/2004, mức độ độc lập của một NHTW có thể đƣợc phân loại thành bốn cấp độ: Độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động (mức độ cao nhất), độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động, độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành, và độc lập tự chủ hạn chế (mức độ thấp nhất).

20

Khoảng 4, Điều 3 và điều 10 Luật NHNN Việt Nam số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 21

Luật NSNN số 01/2002/QH11 ban hành ngày 16/12/2002 và Nghị định số 07/2006/NĐ-CP ban hành ngày 10/01/2006.

tế vừa qua [16]. Do đó, việc bóc tách sự chi phối Chính phủ lên CSTT là rất cần thiết nếu muốn cải thiện chất lƣợng tăng trƣởng và ổn định dài hạn. Nhƣng ngƣợc lại sẽ là rất khó nếu nguồn tài chính hoạt động của NHNN vẫn phụ thuộc hồn tồn vào NSNN.

- Độc lập về nhân sự: Hiện nay, Thống đốc là một thành viên của Chính phủ,

đƣợc Thủ tƣớng đệ trình Quốc hội xem xét và chấp thuận. Nhiệm kỳ của Thống đốc kéo dài 5 năm trùng với nhiệm kỳ của Thủ tƣớng hàm ý sự hạn chế về quyền điều hành của Thống đốc22. Hơn nữa, các thành viên khác trong NHNN có thể đƣợc đề xuất bởi tầm ảnh hƣởng về mặt chính trị của thành viên Chính phủ.

2.3.2.3 Thị trường tài chính ổn định và phát triển

Quy mơ thị trƣờng tài chính Việt Nam hiện nay lớn hơn nhiều lần so với GDP nền kinh tế. Trong đó, nếu xét về mặt cấu trúc, tỷ trọng tổng tài sản thì khu vực ngân hàng vẫn chiếm quy mô lớn nhất trong hệ thống tài chính xét theo tiền gửi hoặc tín dụng, đồng thời, đóng vai trò chủ yếu trong việc phân phối nguồn vốn cho nền kinh tế, kể cả việc đảm trách cung ứng nguồn vốn dài hạn. Tuy nhiên, điều này có thể gây sai lệch về cơ cấu thời hạn, dẫn đến tính rủi ro thanh khoản trong hệ thống ngân hàng.

Biểu đồ 2.18: Quy mơ tổng tài sản có hệ thống TCTD (2012-2014)

22

Với các mơ hình NHTW hồn thiện nhƣ Hoa Kỳ, Anh, Úc.. thông thƣờng nhiệm kỳ của Thống đốc hoặc Hội đồng thống đốc thƣờng kéo dài hơn hoặc phân bổ lệch pha so với nhiệm kỳ Chính phủ/Quốc Hội nhằm tăng cƣờng tính độc lập của NHTW đối với sự thành lập Chính phủ mới hay chu kỳ lập kế hoạch kinh tế. Lãnh đạo NHTW có thể đƣợc bầu lên bởi Chính phủ nhiệm kỳ này và phục vụ cho Chính phủ mới kỳ sau

0.8% -0.8% 4.5% 1.2% 2.9% 1.4% 7.2% 0.9% 2.6% 3.4% 5.7% -2.0% 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 NHTMNN NHTMCP NHLDNN CTCTTC TCTDHT Tốc độ tăng trưởng (%)

Nguồn: Dữ liệu hoạt động hệ thống TCTD Ngân hàng Nhà nước [78] Hơn nữa, vấn đề lớn nhất của hệ thống thời gian qua là sự khó khăn về tài chính của khu vực doanh nghiệp cùng với kết quả kinh doanh yếu kém có thể đe dọa sự ổn định hệ thống tài chính, thể hiện qua các khoản nợ xấu ở mức khá cao, thậm chí ở mức xấp xỉ 5% so với tổng dƣ nợ toàn hệ thống vào cuối năm 201223

.

Biểu đồ 2.19: Một số chỉ tiêu an tồn hệ thống tài chính (2012-2014)

Nguồn: Dữ liệu hoạt động hệ thống TCTD Ngân hàng Nhà nước [78] Nhìn chung, bên cạnh những nguyên nhân nội tại do năng lực quản trị của các TCTD thì vấn đề cốt lõi nợ xấu hiện nay chủ yếu vẫn xuất phát từ sự kém minh bạch và mang tính lợi ích cục bộ. Điển hình là tình trạng sở hữu chéo lẫn nhau giữa các ngân hàng, tập đồn, cơng ty diễn ra rất phức tạp, gây ra sự xung đột về lợi ích nhóm, thiếu rõ ràng trong hoạt động cho vay giữa những bên liên quan. Trong khi đó, các thể chế pháp luật và cơ chế giám sát hiện nay đƣợc bố trí phức tạp và chồng chéo, hay thậm chí cịn có biểu hiện can thiệp của chính quyền vào các quyết định đầu tƣ và tín dụng của NHTM và DNNN [11]. Nhƣ vậy, mặc dù xét đến thời điểm hiện tại thì tình hình nợ xấu đã có những chuyển biến tích cực, thể hiện sự nỗ lực của NHNN và toàn hệ thống khi tỷ lệ nợ xấu từng bƣớc giảm dần về

23

Tuy nhiên con số này có sự khác biệt khi theo cáo đánh giá khu vực tài chính (FSAP) năm 2014 dựa đánh giá chung IMF và WB cho thấy hệ thống ngân hàng đã tích tụ một lƣợng lớn nợ xấu đƣợc ƣớc tính một cách thận trọng là 12% trên tổng dƣ nợ thời điểm cuối năm 2012.

2.50% 3.50% 4.50% 5.50% 6.50% 7.50% 8.50% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu Tỷ lệ vốn ngắn hạn cho vay trung dài hạn

dƣới 4,7% (2013) và 4,2% (2014), song bên cạnh những kết quả đạt đƣợc thì hệ thống ngân hàng vẫn còn tồn đọng nhiều vấn đề cần lƣu ý nhất là khi tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu toàn hệ thống (CAR) đang có chiều hƣớng giảm dần cùng với sự thiên lệch trong cân đối cơ cấu nguồn vốn có thể dẫn đến rủi ro (Biểu đồ 2.19).

Ngoài ra, trái ngƣợc với quy mô hệ thống ngân hàng thì quy mơ của khu vực thị trƣờng chứng khốn vẫn cịn khá nhỏ và tính hiệu quả thị trƣờng còn nhiều hạn chế. Theo đó, từ năm 2012 đến nay, mặc dù giá trị vốn hóa thị trƣờng đã tăng trƣởng ổn định theo đà phục hồi chung, tuy nhiên tỷ lệ vốn hóa thị trƣờng so GDP vẫn ở mức thấp, trong đó tổng giá trị vốn hóa thị trƣờng trái phiếu Chính phủ vẫn chiếm phần lớn so tổng giá trị vốn hóa tồn bộ thị trƣờng.

Bảng 2.6: Chỉ số thể hiện độ sâu thị trƣờng tài chính (2008-2014)

Chỉ số 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Tiền gửi/GDP (%) 114,0 132,6 151,2 129,9 106,5 104,2 113,2

Tín dụng/GDP (%) 90,2 112,7 125,0 109,4 95,2 97 101

Tốc độ vốn hóa (%) -55,8 223,3 -38,5 -9,6 42,6 26 21,8

Tỷ lệ vốn hóa/GDP (%) 19 55 28,3 20 26 31 32,2

Nguồn: Tổng hợp từ dữ liệu UBCKNN [80] và Ngân hàng Nhà nước [78] Tóm lại, có thể thấy rằng trình độ phát triển thị trƣờng tài chính Việt Nam vẫn chƣa thực sự bền vững. Độ sâu thị trƣờng tài chính cịn thấp và chƣa có nhiều chuyển biến rõ rệt. Do đó, cần thiết đẩy mạnh và nhanh hơn nữa quá trình tái cấu trúc hệ thống tài chính, cụ thể là hệ thống ngân hàng với các vấn đề nợ xấu nhằm lành mạnh hóa thị trƣờng và giúp truyền tải tác động CSTT một cách hiệu quả.

2.3.2.4 Năng lực dự báo lạm phát

Hiện nay, sự thiếu hụt về cơ sở dữ liệu cũng nhƣ cơng tác thống kê cịn nhiều yếu kém cũng ảnh hƣởng rất lớn đến sự chính xác của các dự tính về lạm phát. Theo đó các số liệu kinh tế thƣờng đƣợc cơng bố với phạm vi hẹp, ít đƣợc cập nhật hay thu thập từ nhiều nguồn khác nhau dẫn đến số liệu thƣờng có sự sai lệch và thiếu nhất quán. Trong khi đó CSLPMT địi hỏi NHTW một quốc gia phải xây dựng đƣợc kênh cung cấp thơng tin định kỳ/thƣờng xun và mang tính chính thống, nhờ

đó giúp NHTW có thể chủ động để kiểm sốt các diễn biến thị trƣờng. Nhƣ vậy, có thể thấy rằng trong điều kiện nay, Việt Nam vẫn chƣa xây dựng đƣợc một kênh thơng tin tài chính nào hồn chỉnh để hỗ trợ công tác điều hành CSTT cũng nhƣ chƣa có mơ hình nào đáng tin cậy và đủ mạnh để phục vụ cơng tác dự báo lạm phát. Theo đó, nền kinh tế chƣa đáp ứng đƣợc điều kiện này của CSLPMT.

2.3.2.5 Sự lành mạnh của chính sách tài khóa

Nhìn chung, có thể thấy rằng mức độ hiệu quả của hoạt động đầu tƣ công trong thời gian qua đối với tăng trƣởng kinh tế tại Việt Nam là thấp hơn đáng kể so với khu vực tƣ nhân (Bảng 2.7) 24

.

Bảng 2.7: Hệ số ICOR của các khu vực đầu tƣ (1996-2014)

Năm Hệ số ICOR trung bình

1996-2000 2000-2005 2006-2010 2010-2014

ICOR khu vực công 3,9 5,3 8,3 7,8

ICOR khu vực tƣ 2,0 2,7 4,6 3,2

Nguồn: Cập nhật tác giả [85] và Phó Thị Kim Chi [14]

Mặc dù không thể phủ nhận sự cần thiết của đầu tƣ công, tuy nhiên trên thực tế nhà nƣớc đã can thiệp quá sâu vào các hoạt động kinh tế, và nhiều lúc còn lấn át khu vực tƣ nhân. Biểu hiện ở mức chi tiêu công thời gian qua (2004 - 2014) luôn ở mức rất cao từ 35 - 43% so GDP. Tuy nhiên, nếu những khoản chi tiêu công đƣợc tài trợ bởi nguồn thu kém bền vững (viện trợ, vay nợ, phát hành tiền..) sẽ dẫn đến dƣ thừa tổng cầu và gây ra lạm phát. Theo đó, điều này lý giải phần nào tình hình bất ổn vĩ mô trong thời gian qua, khi thâm hụt tài khóa đƣợc tài trợ chủ yếu thông

24

Ngồi ra, mơ hình nghiên cứu thực nghiệm giai đoạn 1988-2012 của Lê Hoàng Phong & Trần Nguyễn Ngọc Anh Thƣ cho thấy, tác động của đầu tƣ công đối với tăng trƣởng kinh tế hạn trong dài hạn ở mức thấp nhất so với đầu tƣ từ các khu vực khác và khơng có ý nghĩa thống kê trong ngắn hạn.

qua phát hành trái phiếu Chính phủ25, nợ vay nƣớc ngồi hay thậm chí phát hành tiền để tạm ứng ngân sách.

Biểu đồ 2.20: Cân đối thu chi Ngân sách Nhà nƣớc (2000-2013)

Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo cân đối Ngân sách hàng năm Bộ Tài Chính [79]

Bên cạnh đó, tình hình nợ cơng hiện nay cũng đang trở thành một vấn đề rất nghiêm trọng gắn liền với thâm hụt ngân sách khi báo cáo WB đầu năm 2015 cho thấy: “Tổng dƣ nợ công và nợ đƣợc bảo lãnh cơng là 61% GDP tính đến cuối năm 2014, trong đó nợ trong nƣớc tăng từ 23% GDP lên 32% năm 2014” [12], tức nợ công (không kể các khoản nợ khơng đƣợc Chính phủ bão lãnh) hiện nay đang ở mức rất cao sát ngƣỡng 65% GDP của Quốc hội đề ra. Tuy nhiên, có thể thấy rằng việc khơng tính đến các khoản nợ khơng đƣợc Chính phủ bảo lãnh trong cơ cấu nợ có thể gây ra các rủi ro rất lớn do không đánh giá đúng các gánh nặng tài khóa trong tƣơng lai, theo đó nếu một cuộc khủng hoảng nợ cơng xảy ra thì việc thực thi CSTT thắt chặt để kiểm sốt lạm phát sẽ trở nên vơ hiệu.

2.3.3 Đánh giá các điều kiện áp dụng chính sách lạm phát mục tiêu

Dựa trên các điều kiện để áp dụng CSLPMT, có thể thấy mức độ đáp ứng của Việt Nam hiện nay chƣa cao, tuy nhiên, trong hội thảo giữa NHNN, Ủy ban

25

Theo báo cáo Bloomberg và BTC, tính đến 8/2013 thì tổng lƣợng TPCP (kể cả TPCP bão lãnh) đang lƣu hành có giá trị 500 ngàn tỷ đồng, tƣơng đƣơng 17% GDP và hơn 13% M2 trong năm 2012. Đến cuối 2014, tổng lƣợng TPCP đạt 882.062 tỷ đồng song lại không đƣợc phản ánh trong bội chi ngân sách vốn chỉ ở mức

0% 10% 20% 30% 40% 50% -500000 0 500000 1000000 1500000

KTQH và UNDP ngày 5/2013 về “CSTT lạm phát mục tiêu: Sự lựa chọn thích hợp cho Việt Nam”, nhiều chuyên gia kinh tế đồng thuận rằng Việt Nam nên theo đuổi CSLPMT và cần bắt đầu hoàn thiện những điều kiện cơ bản trƣớc khi nền kinh tế hội tụ đầy đủ các điều kiện tiền đề để áp dụng hoàn toàn CSLPMT trong trung hạn.

Trên thực tế, phân tích của Freedman và Robe (2009) [33] cũng cho thấy, phần lớn các thị trƣờng mới nổi áp dụng CSLPMT đều phải trải qua một thời kỳ chuyển tiếp thông qua cơ chế trung gian là lạm phát mục tiêu từng phần hay ngầm định – tức là việc thông báo một mức lạm phát mục tiêu định lƣợng trong trung hạn và từng bƣớc hoàn thiện dần các điều kiện trƣớc khi chuyển đổi áp dụng hoàn toàn CSLPMT. Ví dụ, tại một số thị trƣờng mới nổi nhƣ Chile, Hungary, Irsarel, Ba Lan,...mặc dù chƣa có neo danh nghĩa thay thế cơ chế neo tỷ giá tuy nhiên các quốc gia này vẫn tiếp cận từng điều kiện theo đuổi CSLPMT mà không cần công bố hoặc tránh áp dụng hoàn toàn cho đến khi cơ chế neo tỷ giá đƣợc loại bỏ và các điều kiện khác chín muồi. Hay tại một số quốc gia với thị trƣờng tài chính chƣa đủ điều kiện áp dụng, hoặc khả năng dự báo lạm phát còn thấp nhƣ Mexico, Romani, Cộng hòa Séc...song kết quả tại các quốc gia này đều cho thấy, việc bắt đầu áp dụng từng điều kiện của CSLPMT sẽ thúc đẩy sự phát triển của các yếu tố dẫn đến thành công. [Phụ lục 4]

Nhƣ vậy, đến nay Việt Nam đã tƣơng đối thành công trong việc kiềm giữ tình hình lạm phát ổn định. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc thể hiện quan điểm rõ ràng hơn của NHNN về mục tiêu hàng đầu là ổn định vĩ mơ cũng nhƣ có