1.3 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHÍNH SÁCH LẠM PHÁT MỤC TIÊU
1.3.2.3 Điều kiện tiên quyết để áp dụng thành cơng chính sách lạm phát mục
Dựa vào kinh nghiệm các quốc gia đã chuyển đối CSLPMT, Batini, Kuttner & Laxtons (2005) [68] và Angeriz & Arestis (2005) [26] trong các nghiên cứu của mình đã cho thấy năng lực của các quốc gia nhất là các thị trƣờng mới nổi nếu có thể thực hiện và duy trì một số các điều kiện nhất định sẽ đóng vai trị quan trọng trong việc áp dụng CSLPMT thành công. Các điều kiện tiên quyết bao gồm:
Thứ nhất, ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và dài hạn của CSTT:
Theo đó, việc theo đuổi nhiều mục tiêu song song, sẽ khiến NHTW không rõ ràng và thiếu nhất quán trong hoạt động điều hành CSTT, nhất là trong trƣờng hợp xảy ra các xung đột giữa các mục tiêu.
Thứ hai, mức độ độc lập tương đối của Ngân hàng Trung ương: Đây đƣợc
xem là điều kiện quan trọng nhất trong việc áp dụng CSLPMT vì trong một số tình huống, việc kiểm sốt lạm phát có thể làm tốc độ tăng trƣởng kinh tế hay số lƣợng việc làm thấp hơn khiến các Chính phủ ln có xu hƣớng can thiệp vào hoạt động của NHTW. Do đó, điều kiện này đòi hỏi sự độc lập tƣơng đối của NHTW theo nghĩa ít bị can thiệp về chính trị và đƣợc tự do lựa chọn các công cụ CSTT để theo đuổi mức lạm phát mục tiêu đề ra.
Thứ ba, thị trường tài chính ổn định và phát triển: Một thị trƣờng tài chính ổn định và phát triển sẽ tạo thuận lợi trong việc truyền tải các tác động tiền tệ đến mục tiêu lạm phát, cũng nhƣ có đủ độ sâu cần thiết để hấp thụ các công cụ nợ từ khu vực Chính phủ hay tƣ nhân nhằm tránh làm xói mịn tính hiệu quả CSTT.
Thứ tư, năng lực dự báo lạm phát ở trình độ nhất định: Nền tảng áp dụng
CSLPMT là xây dựng mức lạm phát mục tiêu phù hợp trong trung hạn, nhƣng các công cụ CSTT thƣờng chỉ tác động đến lạm phát sau một thời kỳ nhất định, do đó một chính sách tối ƣu nên hƣớng vào dự báo lạm phát. Khác biệt giữa lạm phát dự
báo và mục tiêu sẽ giúp NHTW đƣa ra các quyết định về mức độ điều chỉnh các công cụ CSTT.
Thứ năm, chính sách tài khóa đảm bảo tính lành mạnh: Điều này hàm ý rằng CSLPMT sẽ khó thành cơng nếu tồn tại sự chi phối của CSTK lên các hoạt động điều hành kinh tế vĩ mơ. Theo đó, nếu CSTK liên tục đƣợc mở rộng một cách thiếu kiểm sốt và khơng hợp lý thì việc NHTW sử dụng cơng cụ CSTT theo hƣớng thắt chặt sẽ khó làm giảm đƣợc áp lực của lạm phát.
1.3.2.4 Đánh giá ưu nhược điểm của chính sách lạm phát mục tiêu
- Ƣu điểm
+ Tăng cường tính hiệu lực CSTT đi kèm trách nhiệm NHTW: Việc khẳng định mục tiêu cao nhất của CSTT là ổn định giá cả sẽ giúp giảm bớt gánh nặng của NHTW đối với các mục tiêu nhƣ tăng trƣởng, việc làm, tỷ giá,...Đồng thời, đi kèm theo đó là u cầu giải trình của NHTW trƣớc các cơ quan giám sát và cơng chúng trong q trình theo đuổi mục tiêu kiểm sốt lạm phát nhƣ giải thích ngun nhân, giải pháp đề xuất, cơ chế xử lý,...Điều này sẽ giúp nâng cao trách nhiệm cũng nhƣ thúc đẩy sự nỗ lực của NHTW trong việc hoàn thành mục tiêu đề ra.
+ Tăng cường tính minh bạch của NHTW: Trong cơ chế này, cơng cụ lãi suất đóng vai trị quan trọng trong việc phát tín hiệu về chính sách trong tƣơng lai nhằm tác động đến kỳ vọng lạm phát, nên việc giao tiếp thƣờng xuyên giữa NHTW với công chúng đi cùng với sự minh bạch trong hoạt động sẽ giúp nâng cao tính hiệu quả cũng nhƣ góp phần làm giảm độ bất định của mục tiêu chính sách.
+ Linh hoạt trong việc đối phó với các cú sốc: Cơ chế này đòi hỏi sự cần thiết nâng cao tính độc lập của NHTW trong điều hành CSTT nhờ đó giúp NHTW chủ động hơn nhằm ứng phó trƣớc các cú sốc từ bên trong lẫn bên ngoài nƣớc.
+ Cho phép cân bằng giữa mục tiêu sản lượng và lạm phát: Theo đó, ổn
định giá cả trong trung hạn vẫn đƣợc duy trì trong khi lạm phát có thể tăng giảm trong ngắn hạn thuộc phạm vi cam kết sẽ giúp những biến động về sản lƣợng ít hơn.
- Nhƣợc điểm
+ Độ trễ của các công cụ CSTT đối với mục tiêu lạm phát: Từ khi công cụ
CSTT đƣợc thực hiện đến khi có hiệu lực lên lạm phát có thể kéo dài từ 1 - 2 năm, điều này có thể khiến NHTW gặp những khó khăn nhất định trong việc kiểm soát lạm phát cũng nhƣ dễ dẫn đến giảm sút uy tín của NHTW trong việc thực thi CSTT.
+ Sụt giảm tốc độ tăng trưởng hay tỷ lệ việc làm trong ngắn hạn: Điều này có thể dẫn đến sự can thiệp và các phản ứng tiêu cực mang tính chính trị đến hoạt động của NHTW.
+ Rủi ro trong chuyển đổi cơ chế tỷ giá: Cơ chế này đòi hỏi một quốc gia phải thực thi cơ chế tỷ giá linh hoạt, do đó những bất ổn tài chính hồn tồn có thể xảy ra trong quá trình chuyển đổi cơ chế tỷ giá.
1.4 KINH NGHIỆM MỘT SỐ QUỐC GIA TRONG VIỆC ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH LẠM PHÁT MỤC TIÊU SÁCH LẠM PHÁT MỤC TIÊU
1.4.1 Kinh nghiệm của New Zealand
Từ những năm 70, New Zealand là một trong các quốc gia có tỷ lệ lạm phát thuộc hàng cao nhất trong các công nghiệp phát triển (OECD) khi lạm phát thƣờng xuyên ở mức hai con số song đi kèm theo đó là tốc độ tăng trƣởng kinh tế vẫn khơng có nhiều cải thiện và các bất ổn thƣờng xuyên xảy ra. Nhận thấy đƣợc điều đó, kể từ năm 1985, quốc gia này đã quyết định thả nổi đồng nội tệ để tập trung vào mục tiêu ổn định giá cả và đến năm 1989 thì mục tiêu này đƣợc Quốc hội New Zealand quy định trong cụ thể trong hiến pháp. Theo đó, Ngân hàng dự trữ New Zealand (NHDT) đƣợc độc lập trong việc sử dụng các công cụ nhằm theo đuổi mục tiêu ổn định giá cả, hay thậm chí có quyền quyết định đối với các điều kiện tiền tệ nhƣ các khối cung tiền, lãi suất, tỷ giá,...trên cơ sở một thỏa ƣớc đƣợc ký kết giữa Bộ tài chính và Thống đốc (Policy Targets Agreement - PTA) nhằm giữ cho lạm phát mục tiêu nằm trong khoảng 0 - 2% hàng năm. Và khung lạm phát mục tiêu này tiếp tục đƣợc nâng lên 0 - 3% (năm 1996) và 1 - 3% (năm 2002) nhằm mang lại lợi ích lớn hơn cho tốc độ tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ tạo thêm công ăn việc làm.
Dựa trên thỏa thuận PTA, vì là cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với mục tiêu lạm phát đề ra, theo đó định kỳ sáu tháng một lần thì NHDT New Zealand có trách nhiệm phát hành công khai bản tuyên bố CSTT và kế hoạch hoạt động của mình. Theo đó, bản tuyên bố này sẽ đƣợc hội đồng CSTT xem xét và so sánh với những gì NHDT New Zealand đạt đƣợc trên thực tế. Và nếu NHDT New Zealand khơng thực hiện đúng nhƣ những gì cam kết đề ra thì Thống đốc có thể bị bãi nhiệm bởi bộ trƣởng Bộ tài chính. Do vậy, để kiểm soát lạm phát, NHDT New Zealand đã hƣớng vào việc điều tiết chỉ số điều kiện tiền tệ (MCI) - bình quân gia quyền giữa tỷ giá và lãi suất ngắn hạn nhƣ là mục tiêu trung gian CSTT, đồng thời tiến hành dự báo tình hình lạm phát thƣờng xuyên và công bố công khai kể cả các biến động lạm phát dự tính để có thể kịp thời đƣa ra các điều chỉnh về mặt chính sách.
Kết quả cho thấy, kể từ sau khi thực hiện cơ chế LPMT từ 1989 thì tỷ lệ lạm phát của New Zealand đã giảm từ 7,6% (cao hơn mức trung bình của các quốc gia công nghiệp là 5,6%) trong giai đoạn từ năm 1955 - 1988 xuống còn 2,7% trong thời từ năm 1989 - 2004, đồng thời tốc độ tăng trƣởng kinh tế cũng trở nên ổn định hơn so với trƣớc khi chuyển đổi. Nhìn chung, sự thành công trong việc áp dụng CSLPMT của New Zealand đƣợc quyết định bởi nhiều yếu tố khác nhau nhƣng có thể thấy rằng chính yếu tố độc lập của NHTW trong việc theo đuổi mục tiêu ổn định giá cả là mấu chốt thành công trong việc kiểm soát lạm phát mặc dù thời gian trƣớc đây thì NHDT New Zealand chỉ hoạt động với vai trị cố vấn cho Bộ tài chính.
Nguồn: Alan Bollard & Ozer Karagedikli, NHTW New Zealand [27]
1.4.2 Kinh nghiệm của Mexico
Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính đã ảnh hƣởng nặng nề đến nền kinh tế Mexico năm 1995, dƣới chế độ tỷ giá thả nổi thì một trong những mục tiêu hàng đầu của kinh tế là ổn định trở lại một cách nhanh chóng, đồng thời đảm bảo rằng một sự áp chế tài chính sẽ khơng tái diễn. Theo đó, thách thức đầu tiên mà NHTW Mexico phải đối mặt là cần thiết lập CSTT nhƣ một neo danh nghĩa của nền kinh tế trong thời điểm mà niềm tin của công chúng đối với các cam kết cũng nhƣ năng lực của NHTW trong việc đạt đƣợc cả hai mục tiêu ổn định giá cả và bình ổn tài chính là rất thấp. Theo đó, chiến lƣợc NHTW Mexico đề ra bao gồm ba yếu tố chính: (i) Tăng cƣờng tính minh bạch trong việc thực thi CSTT; (ii) Kiên trì với quan điểm cắt giảm lạm phát nhằm đƣa tỷ lệ lạm phát về mức ổn định trong dài hạn; và (iii) Phản ứng một cách hợp lý trƣớc các cú sốc lạm phát. Ngồi ra, nhiệm vụ duy trì sự cân bằng tài khoản thanh toán của các NHTM tại NHTW (gọi là “corto”) cũng đƣợc thiết lập và sử dụng nhƣ một công cụ chủ yếu để tác động đến lãi suất. Theo đó, một vài điểm chính trong chiến lƣợc này chính là nền tảng của việc thực thi CSLPMT tại Mexico trong tƣơng lai. Kết quả cho thấy lạm phát đã giảm từ mức 52% xuống còn 3% chỉ sau một vài năm.
Biểu đồ 1.2: Diễn biến lạm phát của Mexico (1995-2008)
Nhƣ đã trình bày thì yếu tố minh bạch và trách nhiệm giải trình là hai yếu tố vô cùng quan trọng trong CSLPMT, theo đó việc đạt đƣợc hai yêu cầu này đóng vai trị ƣu tiên trong các chính sách của NHTW Mexico. Đồng thời để tiếp tục nâng cao tính hiệu lực của CSTT, đến năm 1998, các bản thông báo về những thay đổi công cụ CSTT bắt đầu đƣợc cơng bố đi kèm với các giải thích về các quyết định đó. Vào năm 1999, mục tiêu lạm phát trung hạn (CPI) đã đƣợc thiết lập nhằm hƣớng mức lạm phát thực tế của Mexico hội tụ về mức lạm phát của các đối tác thƣơng mại chủ yếu. Tiếp đến năm 2000, NHTW Mexico bắt đầu công bố các bản báo cáo lạm phát hàng q ngồi ra cịn đề cập chi tiết những thảo luận về những yếu tố ảnh hƣởng đến lạm phát. Đồng thời, khái niệm về lạm phát cơ bản cũng đã đƣợc giới thiệu nhƣ là một công cụ quan trọng, nhất là để đánh giá các cú sốc lạm phát. Cuối cùng, đến năm 2001 thì CSLPMT đã chính thức đƣợc thông qua và từ tháng 12/2002, mục tiêu lạm phát dài hạn đƣợc xác định ở mức 3% với biên độ ± 1%. Đến tháng 01/2008 thì NHTW đã chuyển hƣớng từ mục tiêu "Corto" sang mục tiêu hoạt động dựa trên lãi suất qua đêm liên ngân ngân.
Tóm lại, có thể thấy rằng kinh nghiệm của Mexico là khá nổi bật trong các thị trƣờng mới nổi khi thực hiện kiềm chế lạm phát thành công ngay cả trong thời kỳ vừa chuyển đổi sang khuôn khổ tỷ giá linh hoạt. Theo đó, yếu tố đặc biệt quan trọng dẫn đến áp dụng thành công CSLPMT tại Mexico là nhờ xác định các mục tiêu của CSTT một cách rõ ràng, minh bạch từ đó giúp nâng cao trách nhiệm của NHTW Mexico trong việc thực thi các cam kết đề ra cũng nhƣ hữu ích trong việc neo đậu các kỳ vọng lạm phát công chúng.
1.4.3 Kinh nghiệm của Brazil
Kể từ năm 1980, nền kinh tế Brazil liên tục trải qua trình trạng nhiều bất ổn khi lạm phát có thời điểm lên đến 600%/năm (1989), hay thậm chỉ trên 1000%/năm (1990). Cũng nhƣ nhiều nƣớc khác, lạm phát của Brazil bắt nguồn từ thâm hụt tài khoá dẫn đến phải in thêm tiền để bù đắp bội chi ngân sách. Từ năm 1994, Brazil đã bắt đầu áp dụng cơ chế tỷ giá với việc neo cố định có điều chỉnh dần đồng Real vào
đồng USD. Mặc dù thời gian đầu khi đồng Real đƣợc định giá cao hơn có tác dụng khiến lạm phát giảm rất nhanh, từ mức ba con số xuống còn 2% (1998), song kể từ cuối năm 1998, ngân sách Brazil lại rơi vào tình trạng thâm hụt nghiêm trọng lên tới 8% GDP, kèm theo đó là việc định giá quá cao đồng nội tệ đã nhanh chóng đẩy nền kinh tế rơi vào khủng hoảng2. Đến tháng 1/1999, Brazil quyết định thả nổi tỷ giá đồng thời thiết lập cơ chế lạm phát mục tiêu. Theo đó, ngay từ khi bắt đầu áp dụng, NHTW Brazil đề ra mức lạm phát mục tiêu lần lƣợt 8% (1999), 6% (2000), 4% (2001) với mức sai lệch cho phép là 2% trong giai đoạn 1999 - 2002. Bên cạnh đó, rất nhiều cải cách đƣợc nƣớc này thông qua nhƣ: (i)Thành lập vụ nghiên cứu phát triển các công cụ kỹ thuật và dự báo lạm phát; (ii) Thành lập Hội đồng chính sách tiền tệ quốc gia (Copom) để thiết lập mục tiêu lạm phát và lãi suất; (iii) Trao quyền hạn cho NHTW trong việc thực thi CSLPMT; (iv) Thực hiện cơ chế giải trình và minh bạch trong các chính sách; và quan trọng nhất là (v) Thông qua luật trách nhiệm CSTK. Kết quả cho thấy tỷ lệ lạm phát giai đoạn 1999 - 2000 giảm dần còn 6%, đúng mức lạm phát mục tiêu đề ra, thâm hụt cũng giảm từ mức 10% GDP (1999) xuống còn 4% năm (2000).
Biểu đồ 1.3: Diễn biến lạm phát Brazil (1999-2014)
Nguồn:NHTW Brazil https://www.bcb.gov.br/?inflation
2
Trong giai đoạn 1995-1998, Brazil đã 3 lần phải đối đầu với các cuộc đầu cơ tiền tệ và nối tiếp giai đoạn 1998 - 1999 Brazil phải trải qua sự bất ổn của các dịng vốn nƣớc ngồi tháo chạy ồ ạt.
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% Lạm phát mục tiêu Trần Sàn Lạm phát thực tế
Trong giai đoạn 2001 - 2003, xuất phát từ những cú sốc khủng hoảng năng lƣợng đi cùng với sự suy giảm niềm tin về sự cam kết phối hợp giữa CSTT và CSTK do ảnh hƣởng của cuộc bầu cử tổng thống đã khiến lạm phát thực tế vƣợt ra khỏi mục tiêu đề ra. Trƣớc tình hình đó, các hành động can thiệp của NHTW thơng qua cơ chế giải trình trƣớc Bộ Tài Chính về lý do khơng đạt đƣợc mục tiêu và việc cam kết thực thi các giải pháp nhằm kiềm chế lạm phát đƣợc thực hiện. Theo đó, lạm phát trong giai đoạn 2004 - 2005 dần trở lại khung phạm vi với 7,6% (2004) và 5,7% (2005). Đến năm 2006, lạm phát đã ở mức thấp nhất kể từ năm 1999 là 3,14%, và ổn định trong vùng mục tiêu cho đến nay (2014). Nhìn chung, qua trƣờng hợp của Brazil, có thể thẩy rằng CSTK đóng vai trị rất quan trọng trong việc kiểm sốt lạm phát, theo đó việc thực thi CSLPMT cũng góp phần tạo ra một cơ chế kiểm sốt chi tiêu cơng hiệu quả dựa trên việc xác lập các cam kết chung giữa NHTW và Chính phủ trong việc theo đuổi mục tiêu đề ra.
1.4.4 Bài học kinh nghi ệm cho Việt Nam
Dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia thực hiện chuyển đổi thành công CSLPMT, có thể rút ra đƣợc một số kinh nghiệm quan trọng sau đây:
Thứ nhất, sự lựa chọn chính sách lạm phát một tiêu là một hướng đi hợp lý trong xu thể hiện nay: Lịch sử cho thấy rằng, các nƣớc đi trƣớc đều từng trải qua
thời kỳ lạm phát cao, trong khi tốc độ tăng trƣởng suy giảm và nền kinh tế thƣờng rơi vào khủng hoảng. Trong khi đó, việc sử dụng các neo cung tiền hay tỷ giá đều không mang lại kết quả kỳ vọng. Chính vì vậy mà sự nhận thức về tác động bất lợi của lạm phát là rất rõ ràng và việc kiềm chế lạm phát trở thành một vấn đề cấp thiết.