2.2 THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ KIỂM SOÁT LẠM
2.2.1.3 Mục tiêu hoạt động
Thông thƣờng việc lựa chọn mục tiêu hoạt động phụ thuộc rất nhiều vào việc lựa chọn mục tiêu trung gian của CSTT. Do đó, để tác động đến TPTTT (M2) thì NHNN chủ yếu hƣớng vào kiểm soát lƣợng tiền cung ứng thông qua hoạt động mua bán ngoại tệ trên thị trƣờng ngoại hối hoặc tác động trực tiếp đến dự trữ của NHTM qua hoạt động tái cấp vốn. Nhƣ vậy, có thể ngầm hiểu rằng NHNN đã lựa chọn chỉ tiêu cơ số tiền tệ (MB) là mục tiêu hoạt động trong điều hành CSTT.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
2.2.2 Thực trạng sử dụng cơng cụ chính sách tiền tệ kiềm chế lạm phát
2.2.2.1 Giai đoạn 2000 - giữa 2007
Trong bối cảnh kinh tế trong nƣớc vừa trải qua nạn giảm phát, tốc độ tăng trƣởng kinh tế phục hồi chậm và hoạt động của hệ thống NHTM vẫn cịn nhiều khó khăn. Dựa vào chủ trƣơng kích cầu của Chính phủ, trong giai đoạn 2000 - 2003, CSTT đã có sự nới lỏng thận trọng để vừa thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế vừa đảm bảo mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Theo đó, tăng trƣởng kinh tế đã phục hồi dần và lạm phát cũng ở mức thấp. Sang giai đoạn 2004 - 2005, trƣớc tình hình lạm phát có nhiều diễn biến bất lợi, nhƣng vì đây là hai năm cuối trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2001 - 2005) nên nhiệm vụ của NHNN trong hai giai đoạn này là ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát, nhƣng vẫn phải đảm bảo mục tiêu tăng trƣởng kinh tế4. Kết quả là lạm phát giai đoạn này tăng cao so với mục tiêu đề ra. Tiếp năm 2006, nổi bật là dòng vốn đầu tƣ nƣớc ngoài bắt đầu tăng nhanh gây áp lực lên giá đồng nội tệ và TPTTT, theo đó nhiệm vụ của NHNN giai đoạn này là tiếp tục thực thi CSTT thận trọng và điều hành linh hoạt các cơng cụ CSTT để kiểm sốt lạm phát dƣới mức tăng trƣởng kinh tế5
.
- Chính sách lãi suất
Kể từ năm 2000, chính sách lãi suất cũng dần từng bƣớc đƣợc hoàn thiện theo cơ chế thị trƣờng khi từ tháng 8/2000, NHNN đã chuyển từ điều hành lãi suất trong cho vay sang điều hành lãi suất cơ bản (LSCB) kèm biên độ, theo đó các TCTD buộc phải ấn định lãi suất cho vay (LSCV) theo nguyên tắc LSCV bằng VND không đƣợc vƣợt quá mức LSCB cộng biên độ do NHNN công bố từng thời kỳ6. Mặc dù có những thay đổi tiến bộ, song cơ chế này phần nào vẫn cịn hạn chế tính thị trƣờng của lãi suất.
Từ tháng 6/2002, NHNN đã chính thức chuyển sang cơ chế lãi suất cho vay thoả thuận đối với VND, không can thiệp trực tiếp vào lãi suất kinh doanh của các
4
Nghị quyết 34-NQ (03/02/2004), Chỉ thị 30/CT-TTg (05/08/2004), Chỉ thị 28/2005/ CT-TTg (03/08/2005) 5
NHTM mà để các NHTM tự quyết định lãi suất cho vay đối với khách hàng dựa trên cung cầu vốn thị trƣờng7
. Theo đó, việc thả nổi lãi suất này đánh dấu sự chính thức chuyển sang cơ chế kiểm soát tiền tệ thông qua các công cụ gián tiếp của NHNN và LSCB công bố định kỳ chỉ cịn mang tính chất tham khảo. Vì vậy, để điều chỉnh thị trƣờng tiền tệ, lãi suất tái cấp vốn (LSTCV) và lãi suất tái chiết khấu (LSTCK) đã đƣợc NHNN sử dụng thƣờng xuyên hơn cũng nhƣ liên tục đƣa ra các quy định để hồn thiện các cơng cụ này. Theo đó, các hạn mức chiết khấu đã đƣợc sử dụng triệt để hơn bởi các TCTD khi tỷ lệ này tăng từ 60% lên 80% so với tổng hạn mức chiết khấu đƣợc phân bổ (đến năm 2005). Đồng thời, hình thức cầm cố giấy tờ có giá cũng đƣợc NHNN giám sát thận trọng để kiểm soát chất lƣợng cho vay của các TCTD và tốc độ tăng TPTTT.
Bảng 2.2: Lãi suất cơ bản, tái cấp vốn và tái chiết khấu (2004-2007)
Thời gian LSCB LSTCV LSTCK
1/2004-1/2005 7,5% 5% 3%
2/2005-5/2005 7,8% 5,5% 5,5%
6/2005-11/2005 7,8% 6% 4%
12/2005-01/2008 8,25% 6,5% 4,5%
Nguồn: Dữ liệu lãi suất Ngân hàng Nhà nước [78]
- Chính sách dự trữ bắt buộc
Kể từ khi luật NHNN (1997) ra đời, tỷ lệ DTBB đƣợc thay đổi theo chiều hƣớng giảm khi đƣợc quy định biên độ trong khoảng từ 0 - 20%, tạo điều kiện cho NHNN linh hoạt hơn trong điều hành CSTT. Từ tháng 4/2001, trƣớc tình hình cần thực hiện các biện pháp kích cầu nền kinh tế để khối phục đà tăng trƣởng, tỷ lệ DTBB đối với VND đã giảm từ 6% xuống 3% để mở rộng nguồn vốn vay cho các NHTM. Khi tỷ lệ lạm phát thực tế giảm từ mức 4% (2002) còn 3% cùng với tốc độ tăng trƣởng kinh tế ổn định là cơ sở để NHNN kiên trì thực hiện CSTT nới lỏng thận trọng. Theo đó, từ tháng 8/2003, tỷ lệ DTBB tiếp tục giảm từ 3% xuống 2% đối với tiền gửi dƣới 12 tháng, đồng thời các loại tiền gửi thực hiện DTBB cũng
7
đƣợc mở rộng thêm với tiền gửi bằng nội tệ và ngoại tệ có thời hạn từ 12 - 24 tháng. Đến tháng 7/2004, khi nền kinh tế có dấu hiệu tăng trƣởng nóng và lạm phát tăng cao thì NHNN lập tức đƣa ra quyết định can thiệp bằng việc tăng DTBB đối với VND từ 2% lên 5%, với ngoại tệ từ 4% lên 8% và duy trì liên tục tới tháng 6/2007.
Bảng 2.3: Quy định dự trữ bắt buộc (2001-2007)
Thời điểm Tỷ lệ DTBB (VND) Tỷ lệ DTBB (Ngoại tệ)
Trƣớc 05/2001 3% 15% Từ 12/2001 – 03/2002 3% 10% Từ 04/2002 – 11/2002 3% 8% Từ 12/2002 – 07/2003 3% 5% Từ 08/2003 – 06/2004 2% 4% Từ 07/2004 – 05/2007 5% 8%
Nguồn: Tổng hợp từ các quyết định Ngân hàng Nhà nước
- Nghiệp vụ thị trƣờng mở
Phiên giao dịch thị trƣờng mở Việt Nam đƣợc thực hiện lần đầu tiên vào ngày 12/07/2000 với 21 TCTD đƣợc cơng nhận là thành viên, và hàng hóa giao dịch chủ yếu là tín phiếu Kho bạc và tín phiếu NHNN. Tần suất giao dịch trên thị trƣờng mở tăng mạnh qua các năm, phần nào thể hiện khả năng can thiệp tới thị trƣờng của công cụ này. Trong thời kỳ đầu với tần suất 10 ngày/phiên thì tổng khối lƣợng mua bán đạt 1.930,5 tỷ đồng với trung bình ƣớc đạt 113 tỷ đồng/phiên, nhƣng đến đầu tháng 12/2000 thì nghiệp vụ này đƣợc rút ngắn cịn 1 tuần/phiên. Từ tháng 05/2002 số phiên giao dịch TTM nâng lên 2 phiên/tuần, tháng 11/2004 đạt 3 phiên/tuần và đến năm 2007 là 4 phiên/tuần. Theo đó, doanh số giao dịch trung bình cũng tăng dần qua các năm từ 198 tỷ đồng/phiên (2003) lên 504 tỷ/phiên (2004), 649 tỷ /phiên (2005), 767 tỷ/phiên (2006) và đạt 1.177 tỷ/phiên (2007). Bảng 2.4: Hoạt động trên thị trƣờng mở (2000-2007) Thời gian Số phiên Khối lƣợng chào thầu
Khối lƣợng trúng thầu (tỷ đồng) Lãi suất trúng thầu (%/năm) Tổng Mua hẳn Mua kỳ hạn Bán hẳn Bán kỳ hạn 2000 17 2.450 1.904 480 874 550 -/- 4,5 - 4,9
2001 48 5.770 3.934 60 3.254 570 50 3,4 - 5,15 2002 85 22.400 9.146 -/- 7.246 1.900 -/- 4,5 - 5,1 2003 107 37.500 21.184 -/- 9.844 11.340 -/- 1,58 - 5 2004 123 93.760 61.936 -/- 60.986 -/- 950 3,25-5,45 2005 158 138.787 102.479 -/- 100.679 1.100 700 3,7 - 7,4 2006 162 140.850 124.235 -/- 36.833 87.202 200 0,8 - 7,1 2007 355 2.027.600 417.977 -/- 61.133 356.84 -/- 3,75 - 8
Nguồn: Sở giao dịch Ngân hàng Nhà nước [21] Nếu trong những năm đầu, gần nhƣ chỉ có các NHTMNN là thành viên, thì từ năm 2004 các NHTMCP, Ngân hàng liên doanh, chi nhánh Ngân hàng nƣớc ngoài cũng đã tham gia vào hoạt động TTM nhƣng số thành viên tham gia chƣa nhiều khi tính đến năm 2007 chỉ gồm 35 thành viên. Sang năm 2008, số thành viên thị trƣờng mở tăng rất nhanh đạt 56 thành viên. Ngoài ra, số phiên đấu thầu khơng có thành viên tham gia cũng đƣợc cải thiện dần từ mức 50% (2002) xuống 22% (2003) và 16% (2004). Điều này phần nào cho thấy các TCTD đã dần nhận thức đầy đủ hơn về vai trò cung ứng vốn của nghiệp vụ TTM, nhất là trong điều kiện CSTT thắt chặt kể từ cuối năm 2007.
- Chính sách tỷ giá
Từ năm 1998 trở về trƣớc, chế độ tỷ giá áp dụng ở Việt Nam là chế độ tỷ giá cố định với việc giá trị đồng nội tệ do NHNN ấn định với ngoại tệ, mang nặng tính hành chính và khơng dựa trên mối quan hệ cung cầu thị trƣờng. Nhƣng từ tháng 2/1999, NHNN đã chuyển đổi sang cơ chế điều hành tỷ giá định hƣớng thị trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc8
. Cụ thể, hàng ngày NHNN cơng bố tỷ giá chính thức là tỷ giá giao dịch bình quân liên ngân hàng của ngày làm việc hôm trƣớc với biên độ tỷ giá tại các NHTM đƣợc ấn định ở mức ± 0,1%. Theo đó, biên độ tỷ giá tiếp tục đƣợc nới rộng lên mức ± 0,25% (7/2002), ± 0,5% (12/2006), và ± 0,75% (12/2007), đồng thời tỷ giá cơng bố chính thức đƣợc điều chỉnh dần từ mức 14.000 VND/USD lên 16.100 VND/USD đến năm 2007. Nhƣ vậy, có thể thấy rằng, điểm nổi bật nhất trong giai đoạn này là sự cải cách đáng kể trong cơ chế điều hành tỷ giá
8
của NHNN từ trƣớc tới nay, khi tỷ giá VND/USD dần đƣợc hình thành cơ bản dựa trên cung cầu thị trƣờng.
2.2.2.2 Giai đoạn từ giữa 2007 - 2010
Điểm nhấn trong giai đoạn này là vịng xốy khủng hoảng kinh tế toàn cầu bắt nguồn từ cuộc khủng hoảng tín dụng nhà đất tại Mỹ bắt đầu lan rộng và để lại hậu quả vô cùng nghiêm trọng đối với nhiều quốc gia trên thế giới. Tại Việt Nam từ giữa năm 2007 - 2008, nền kinh tế bắt đầu tăng trƣởng chậm lại, lạm phát ở mức cao với hai con số. Theo đó, NHNN đã sử dụng linh hoạt các công cụ CSTT nhằm ổn định tình hình vĩ mơ, kiềm chế lạm phát và duy trì tăng trƣởng ở mức hợp lý.
- Chính sách lãi suất
Năm 2008, trƣớc bối cảnh lạm phát và nhập siêu tăng mạnh, các mức lãi suất chủ chốt đƣợc NHNN điều chỉnh linh hoạt khi tăng dần LSCB, LSTCV, và LSTCK để kiểm soát chặt chẽ thị trƣờng tiền tệ. Cụ thể, từ tháng 01/2008 đến tháng 6/2008, LSCB tăng từ 8,25-8,75-12-14%/năm; LSTCV tăng từ 6,5-7,5-13-15%/năm; và LSTCK tăng từ 4,5-6-11-13%/năm. Kèm theo đó, quyết định số 16/2008/QĐ- NHNN đƣợc ban hành ngày 16/5/2008 về cơ chế điều hành LSCB buộc các TCTD phải ấn định lãi suất kinh doanh gồm lãi suất huy động và cho vay bằng VND đối với khách hàng theo nguyên tắc lãi suất kinh doanh không vƣợt quá 150% đối với LSCB nhằm ngăn chặn tình trạng tiếp tục leo thang của lạm phát.
Biểu đồ 2.9: Diễn biến điều hành công cụ lãi suất (2008-2010)
0 5 10 15 20 25 LSCV LSHĐ TCK TCV LSCB
Nguồn: Dữ liệu Ngân hàng Nhà nước [78] và Quỹ tiền tệ quốc tế [82] Theo đó, từ nửa cuối năm 2008, khi lạm phát đã có chiều hƣớng chậm lại, đồng thời cuộc suy thối kinh tế tồn cầu cũng gây nên những hệ lụy nhất định khi tăng trƣởng kinh tế trong nƣớc có dấu hiệu suy giảm. Vì vậy ngay đầu năm 2009, NHNN đã linh hoạt điều chỉnh giảm các loại lãi suất điều hành của NHNN nhằm tác động đến lãi suất thị trƣờng. Cụ thể, LSCB giảm 6 lần từ 14%/năm xuống 7%/năm; LSTCV giảm 8 lần từ 15%/năm xuống 7%/năm; và LSTCK giảm 8 lần từ 13%/năm xuống 5%/năm. Đồng thời, ngày 23/1/2009 Chính phủ đã ban hành văn bản 627/VPCP-KTTH chỉ đạo về việc áp dụng LSCV thoả thuận trong các TCTD nhằm cắt giảm mặt bằng lãi suất, tạo điều kiện cho doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn từ các NHTM để duy trì và mở rộng hoạt động SXKD. Đến năm 2010, để đảm bảo mức tăng trƣởng cung tiền hợp lý vừa kiểm soát lạm phát vừa hỗ trợ tăng trƣởng kinh tế9, NHNN đã ban hành thông tƣ 07/2010/TT-NHNN ngày 26/02/2010 giúp lãi suất dần đƣợc trả về cho thị trƣờng, khơi thơng nguồn vốn tín dụng trung dài hạn; và thông tƣ 12/2010/TT-NHNN ngày 14/4/2010 cho phép thực hiện cơ chế lãi suất thỏa thuận hoàn tồn.
- Chính sách dự trữ bắt buộc
Từ giữa năm 2007, trƣớc áp lực lạm phát tăng cao, NHNN đột ngột tăng tỷ lệ DTBB đối với tiền gửi không kỳ hạn và có kỳ hạn dƣới 12 tháng từ mức 5% lên 10% với VND và từ 8% lên 10% với ngoại tệ. Đầu năm 2008, các công cụ CSTT đƣợc đồng loạt áp dụng, trong đó DTBB tiếp tục tăng thêm 1% ở tất cả các loại tiền gửi và duy trì đến hết tháng 10/2008. Mặc dù việc tăng nhanh tỷ lệ DTBB đã tác động tức thời và mạnh mẽ đến lạm phát, nhƣng ngƣợc lại cũng gây căng thẳng về quản lý vốn kinh doanh của các TCTD khi các mức lãi suất trên thị trƣờng đồng loạt tăng nhanh ở các kì hạn. Do đó, đến cuối năm 2008, NHNN liên tục điều chỉnh giảm tỷ lệ DTBB với biên độ từ 1 - 2% nhằm hỗ trợ các TCTD về thanh khoản. Và
9
Nghị quyết số 12/NQ-CP ngày 7/3/2010 và Nghị quyết số 18/NQ-CP ngày 06/4/2010 của Chính phủ về những giải pháp bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, không để lạm phát tăng cao và đạt tốc độ tăng trƣởng kinh tế khoảng 6,5% trong năm 2010
từ năm 2009, cơng cụ này ít đƣợc sử dụng khi khơng có sự thay đổi tỷ lệ DTBB nào đối với tiền gửi VND ngoại trừ một số lần điều chỉnh tăng tỷ lệ DTBB đối với ngoại tệ nhằm hạn chế tình trạng găm giữ, mất cân đối cung cầu ngoại tệ trên thị trƣờng.
Bảng 2.5: Quy định tỷ lệ dự trữ bắt buộc (2008-2011)
Văn bản
Tiền gửi khơng kỳ hạn & có kỳ hạn dƣới 12 tháng Tiền gửi có kỳ hạn trên 12 tháng VND Ngoại tệ VND Ngoại tệ 1141/QĐ-NHNN, 28/05/2007 10% 10% 4% 4% 187/QĐ-NHNN, 16/01/2008 11% 11% 5% 5% 2560/QĐ-NHNN, 03/11/2008 10% 9% 4% 3% 2811/QĐ-NHNN, 20/11/2008 8% 9% 2% 3% 2951/QĐ-NHNN, 03/12/2008 6% 7% 2% 3% 3158/QĐ-NHNN, 19/12/2008 5% 7% 1% 3% 379/QĐ-NHNN, 24/02/2009 3% 7% 1% 3% 74/QĐ-NHNN, 18/01/2010 3% 4% 1% 2% 750/QĐ-NHNN, 09/04/2011 3% 6% 1% 4% 1209/QĐ-NHNN, 01/06/2011 3% 7% 1% 5% 1925/QĐ-NHNN, 26/08/2011 3% 8% 1% 6%
Nguồn: Tổng hợp từ các quyết định của Ngân hàng Nhà nước
- Nghiệp vụ thị trƣờng mở
Đi kèm với CSTT thắt chặt để kiềm chế lạm phát năm 2008, nghiệp vụ TTM đã trở thành kênh trợ vốn tích cực giúp các TCTD thốt khỏi tình trạng mất thanh khoản tạm thời khi bơm ròng 100.685 tỷ đồng năm 2008, 122.830 tỷ đồng năm 2009, 294.304 tỷ đồng năm 2010. Đồng thời, tần suất giao dịch cũng diễn ra liên tục, nhất là vào khoảng thời gian nửa đầu năm 2008, có khi NHNN thực hiện can thiệp đến 2 phiên/ngày hay thậm chí 3 phiên/ngày để đảm bảo thanh khoản cho các NHTM. Ngoài ra, NHNN cũng đẩy mạnh việc chào bán GTCG với kỳ hạn dài là 182 và 364 ngày với các mức lãi suất lần lƣợt là 7,5%/năm và 7,75%/năm10. Đặc biệt vào tháng 3/2008, NHNN thể hiện sự quyết tâm trong việc ngăn chặn lạm phát bằng đợt phát hành tín phiếu bắt buộc với kỳ hạn 364 ngày đã rút 20.300 tỷ đồng ra
khỏi lƣu thông và các TCTD cũng không đƣợc phép sử dụng tín phiếu này trong