1.3 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHÍNH SÁCH LẠM PHÁT MỤC TIÊU
1.3.1.1 Mục tiêu của chính sách tiền tệ
Thông thƣờng khuôn khổ điều hành CSTT bao gồm việc NHTW sử dụng các công cụ CSTT nhằm tác động đến mục tiêu hoạt động, sau đó tác động đến mục tiêu trung gian, và tác động đến mục tiêu cuối cùng của CSTT.
Hình 1.4: Quy trình thực thi chính sách tiền tệ
Mục tiêu cuối cùng
Thông thƣờng, tùy theo các điều kiện kinh tế khác nhau mà NHTW các nƣớc thƣờng điều hành CSTT theo đuổi các mục tiêu chủ yếu:
Công cụ của CSTT
Mục tiêu
hoạt động trung gian Mục tiêu
Mục tiêu cuối cùng
- Kiểm soát lạm phát, ổn định tiền tệ: Trong điều hành CSTT, NHTW một
nƣớc có thể tác động đến sự tăng hay giảm giá trị đối nội hoặc đối ngoại của nội tệ thơng qua việc kiểm sốt lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Nhƣ đã đề cập thì bên cạnh các tác động tiêu cực mà lạm phát gây ra cho nền kinh tế thì ngƣợc lại, một tỷ lệ lạm phát nhất định lại chính là yếu tố kích thích tăng trƣởng. Theo đó, lạm phát đã trở thành công cụ điều tiết quan trọng mà phần lớn NHTW các nƣớc hiện nay đều xem việc ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát là mục tiêu chủ yếu và dài hạn của CSTT, tức là kiểm soát lạm phát ở mức hợp lý từ đó lan tỏa ra các mục tiêu khác nhƣ tăng trƣởng kinh tế hay việc làm.
- Toàn dụng lao động: Để đảm bảo ổn định tình hình xã hội và thúc đẩy kinh
tế phát triển, mà NHTW một nƣớc có thể theo đuổi mục tiêu duy trì tỷ lệ thất nghiệp thấp, tạo ra nhiều công ăn việc làm. Theo đó, thơng qua nới lỏng CSTT, NHTW một nƣớc có thể góp phần tạo ra nhiều cơ hội việc làm, thu hút nhiều lao động dựa trên việc mở rộng hoạt động sản xuất và đầu tƣ. Nhƣng ngƣợc lại, nếu tổng cầu đƣợc kích thích quá mức sẽ gây ra lạm phát. Theo đó, điều này hàm ý rằng mục tiêu công ăn việc làm cao không phải là làm cho tỷ lệ thất nghiệp bằng không mà là hƣớng đến việc giảm bớt tỷ lệ thất nghiệp, tức là chấp nhận tỷ lệ thất nghiệp ở một mức nhất định đƣợc các nhà kinh tế gọi là tỷ lệ thất nghiệp tự nhiên.
- Tăng trưởng kinh tế: Tăng trƣởng kinh tế luôn là mục tiêu đầu tiên hoặc sau cùng của mọi quốc gia trong việc hoạch định các chính sách vĩ mơ nhằm giữ cho nhịp độ tăng trƣởng ổn định, sản lƣợng gia tăng từ đó góp phần đảm bảo cơng ăn việc làm, ổn định giá trị đồng tiền, và khẳng định vị thế quốc gia đối với quốc tế. Tuy nhiên, mục tiêu tăng trƣởng kinh tế cần phải đƣợc hiểu cả về mặt khối lƣợng lẫn chất lƣợng. Theo đó, mục tiêu tăng trƣởng sẽ là không đạt đƣợc kể cả khi nền kinh tế đang ở mức tăng trƣởng rất cao song nếu đi kèm theo đó là sự mất cân đối trong cơ cấu, bất ổn vĩ mô hay suy giảm năng lực cạnh tranh. Vì vậy, để đạt đƣợc mục tiêu này cần thiết phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các mục tiêu ổn định giá trị đồng nội tệ và công ăn việc làm trong ngắn hạn lẫn dài hạn.
Nhìn chung, xét trong dài hạn các mục tiêu trên không xảy ra xung đột, nhƣng trong ngắn hạn thì các mục tiêu trên có sự mâu thuẫn hay thậm chí triệt tiêu lẫn nhau. Lấy ví dụ, khi NHTW thực thi CSTT thắt chặt nhằm kiềm chế lạm phát sẽ làm lãi suất tăng lên dẫn đến cắt giảm các nhân tố cấu thành tổng cầu, từ đó khiến tốc độ tăng trƣởng kinh tế chậm lại và thất nghiệp có xu hƣớng tăng lên. Ngƣợc lại, khi NHTW thực thi CSTT mở rộng nhằm giảm thấp tỷ lệ thất nghiệp, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế nhƣng sẽ dẫn đến rủi ro bất ổn về giá cả. Do vậy, việc lựa chọn mục tiêu nào là rất quan trọng, quyết định hiệu quả điều hành CSTT trong từng thời kỳ.
Mục tiêu trung gian
Thông qua các hệ thống công cụ của mình, NHTW khơng thể trực tiếp tác động ngay đến mục tiêu cuối cùng của CSTT mà ln có khoảng cách nhất định về thời gian. Do đó, nếu NHTW đợi các dấu hiệu về giá cả, thất nghiệp mới điều chỉnh các công cụ CSTT sẽ khơng kịp thời. Vì vậy, để khắc phục hạn chế này, NHTW các nƣớc thƣờng lựa chọn theo đuổi các mục tiêu trung gian qua đó để đạt đƣợc mục tiêu cuối cùng. Về cơ bản, mục tiêu trung gian đƣợc lựa chọn trên các tiêu chí sau: (i) Có thể đo lƣờng chính xác và nhanh chóng để NHTW điều chỉnh hƣớng tác động khi cần thiết; (ii) Có thể kiểm sốt đƣợc; (iii) Có mối liên hệ chặt chẽ đến mục tiêu cuối cùng. Theo đó, các mục tiêu trung gian thƣờng đƣợc lựa chọn là các khối cung tiền (M1, M2, M3) hay lãi suất thị trƣờng (ngắn hạn hay dài hạn).
Mục tiêu hoạt động
Mục tiêu hoạt động là các chỉ tiêu đƣợc NHTW chọn lựa theo đuổi trƣớc khi đạt đƣợc mục tiêu trung gian do những phản ứng nhanh nhạy của mục tiêu này dƣới sự điều chỉnh các công cụ CSTT. Theo đó, các tiêu chuẩn để lựa chọn mục tiêu hoạt động: i) Đo lƣờng đƣợc; ii) Quan hệ chặt chẽ với mục tiêu trung gian; và iii) Quan hệ trực tiếp và ổn định với các công cụ CSTT. Với các tiêu chuẩn trên, các chỉ tiêu thƣờng đƣợc NHTW lựa chọn làm mục tiêu hoạt động: Lƣợng tiền cơ sở (MB), lãi suất thị trƣờng mở, lãi suất tín phiếu kho bạc, lãi suất liên ngân hàng,...
1.3.1.2 Cơng cụ của chính sách tiền tệ
- Cơng cụ trực tiếp: Công cụ trực tiếp là các công cụ tác động trực tiếp đến
các mục tiêu trung gian (cung tiền, lãi suất, tỷ giá) và đƣợc áp dụng phổ biến ở các nƣớc trong thời kỳ hoạt động thị trƣờng tài chính chƣa phát triển, hay các yếu tố nền tảng của các công cụ CSTT gián tiếp chƣa hiệu quả. Thông thƣờng, NHTW sử dụng các công cụ này thông qua các biện pháp hành chính nhƣ:
+ Quy định hạn mức tín dụng: Đây là công cụ đƣợc NHTW sử dụng nhằm
khống chế mức dƣ nợ tín dụng tối đa mà các TCTD cho vay ra nền kinh tế. Theo đó cơng cụ này thƣờng đƣợc sử dụng khi nền kinh tế có lạm phát cao để kiểm sốt trực tiếp và nhanh chóng lƣợng tín dụng cung ứng dựa trên cơ sở các TCTD không đƣợc phép vi phạm các giới hạn tín dụng đã đƣợc NHTW quy định cụ thể.
+ Khống chế trực tiếp lãi suất thị trường: Theo đó, NHTW sẽ ấn định mức
trần lãi suất tiền gửi, cho vay hay quy định khung dao động theo lãi suất điều hành.
+ Khống chế trực tiếp tỷ giá thị trường: Để sử dụng cơng cụ này thì NHTW
sẽ ấn định trực tiếp các mức tỷ giá mua bán của các NHTM trên thị trƣờng.
- Công cụ gián tiếp: Công cụ gián tiếp là những công cụ tác động trƣớc tiên
đến mục tiêu hoạt động của CSTT và tiếp tục truyền dẫn ảnh hƣởng đến các mục tiêu trung gian nhƣ cung tiền hay lãi suất theo cơ chế thị trƣờng. Bao gồm:
+ Dự trữ bắt buộc: là một phần vốn huy động tiền gửi mà các TCTD bắt
buộc dự trữ theo luật và đƣợc xác định bằng một mức tỷ lệ nhất định trên tổng số dƣ tiền gửi căn cứ vào thời hạn tiền gửi hay loại tiền gửi trong các thời kỳ khác nhau. Đây là cơng cụ có sức ảnh hƣởng mạnh mẽ đến khối lƣợng tiền cung ứng đồng thời vẫn đảm bảo sự cạnh tranh bình đẳng giữa các TCTD. Theo đó, khi tỷ lệ DTBB tăng lên sẽ làm giảm khả năng cho vay của các TCTD, dẫn đến giảm hệ số tạo tiền và mức cung vốn, từ đó hạn chế lƣợng cung tiền ra nền kinh tế. Ngƣợc lại, nếu tỷ lệ DTBB giảm sẽ tác động làm tăng lƣợng tiền cung ứng trên thị trƣờng.
+ Chính sách chiết khấu: (hay cịn gọi là cơng cụ tái cấp vốn) bao gồm các
quy định hay các điều kiện của NHTW về cho vay đối với các NHTM trên cơ sở chiết khấu các GTCG ngắn hạn chủ yếu là tín phiếu kho bạc và thƣơng phiếu, theo đó nhằm điều hòa khối cung tiền tệ trong nền kinh tế. Đây thực chất là biện pháp cho vay của NHTW đối với các NHTM để qua đó nhằm kiểm sốt chất lƣợng tín dụng, khối lƣợng tín dụng, hay lãi suất cho vay. Thông thƣờng, một sự tăng giảm của lãi suất tái chiết khấu và tái cấp vốn đƣợc xem nhƣ tín hiệu thơng báo tới thị trƣờng của NHTW trong việc thực thi CSTT nới lỏng hay thắt chặt, từ đó có tác dụng hƣớng dẫn hành vi của thị trƣờng. Mặc dù, cơng cụ này có khả năng điều tiết một cách linh hoạt các mục tiêu trung gian, tuy nhiên mức độ hiệu quả của công cụ này còn căn cứ vào mức độ phụ thuộc vốn của các TCTD đối với NHTW.
+ Nghiệp vụ thị trường mở: là hoạt động của NHTW trong việc mua bán
giấy tờ có giá ngắn hạn (tín phiếu, trái phiếu, thƣơng phiếu, chứng chỉ tiền gửi....) trên thị trƣờng tiền tệ nhằm tác động trực tiếp đến dự trữ các NHTM và ảnh hƣởng gián tiếp đến mức lãi suất, qua đó làm thay đổi cơ sở tiền tệ (MB) và lƣợng tiền cung ứng (MS) ra nền kinh tế. Theo đó, nếu muốn bơm tiền vào nền kinh tế thì NHTW sẽ mua các GTCG trên TTM, ngƣợc lại NHTW sẽ bán các loại GTCG nhằm rút về lƣợng tiền đang lƣu thơng. Do tính linh hoạt và chủ động nên đây là công cụ điều tiết các mục tiêu trung gian rất hiệu quả, nhất là đối với các quốc gia có thị trƣờng vốn thứ cấp và thị trƣờng tiền tệ phát triển ở một trình độ nhất định.
1.3.2 Chính sách lạm phát mục tiêu
1.3.2.1 Khái niệm
Bernanke và cộng sự (1999) cho rằng: (i) Lạm phát mục tiêu là một khuôn khổ của chính sách tiền tệ đặc trƣng bởi việc cơng bố chính thức con số/khoảng mục tiêu cho tỷ lệ lạm phát trong một hay nhiều phạm vi thời gian và (ii) thừa nhận rằng lạm phát thấp và ổn định là mục tiêu CSTT dài hạn. Đồng thời, trong số các đặc trƣng quan trọng của chính sách này là (iii) nỗ lực mạnh mẽ của NHTW trong việc giao tiếp với công chúng về kế hoạch, mục tiêu của các cơ quan tiền tệ và (iv)
thiết lập các cơ chế để tăng cƣờng trách nhiệm của NHTW trong việc đạt đƣợc mục tiêu đề ra [29]. Mishkin (2007) cũng định nghĩa lạm phát mục tiêu theo cách tƣơng tự nhƣng bổ sung thêm yếu tố - lạm phát mục tiêu là một chiến lƣợc thơng tin tồn diện trong đó bao gồm nhiều biến ngoài các biến nhƣ tổng cung tiền hay tỷ giá, đƣợc sử dụng để quyết định việc thiết lập các cơng cụ chính sách [42].
Nhƣ vậy, một cách chung nhất thì có thể hiểu nội hàm chính sách lạm phát mục tiêu gồm:
Thứ nhất, NHTW thiết lập và công bố mục tiêu lạm phát đƣợc thể hiện bằng một con số hay khoảng giá trị cụ thể, đóng vai trị nhƣ một neo cơ sở cho CSTT trong trung dài hạn. Đồng thời, cam kết và chỉ rõ cho công chúng thấy rằng mục tiêu ổn định giá cả là mục tiêu cao nhất và chủ yếu của CSTT.
Thứ hai, NHTW xây dựng mơ hình định lƣợng hay phƣơng pháp cụ thể để
dự báo tỷ lệ lạm phát trong tƣơng lai dựa trên dữ liệu các biến cung tiền, tỷ giá, lãi suất, lạm phát kỳ vọng và các biến quan trọng khác có liên quan. Đồng thời, công khai các thông tin dự báo này đến các chủ thể thị trƣờng.
Thứ ba, NHTW thực hiện điều hành CSTT theo hƣớng tỷ lệ lạm phát thực tế
tiệm cận với tỷ lệ lạm phát mục tiêu thông qua sử dụng các công cụ CSTT tác động đến mục tiêu hoạt động (thƣờng là lãi suất ngắn hạn) mà không cần thiết phải đề ra một mục tiêu trung gian nào rõ ràng1
(Hình 1.5).
Thứ tư, NHTW đánh giá hoạt động của CSTT và dựa trên kết quả đó để xây
dựng CSTT thời kỳ tiếp theo. Theo đó, q trình này sẽ phản ánh tính minh bạch của CSTT, đồng thời giúp đặt nền tảng cho việc ổn định giá cả trong dài hạn từ đó lan tỏa đến các mục tiêu khác nhƣ tăng trƣởng kinh tế, việc làm.
Hình 1.5: Quy trình thực thi chính sách lạm phát mục tiêu
1
Khác với việc điều hành CSTT trƣớc đây là thƣờng sử dụng các mục tiêu cung tiền, tỷ giá, tín dụng làm mục tiêu trung gian để tác động đến mục tiêu cuối cùng.
1.3.2.2 Các nguyên tắc của chính sách lạm phát mục tiêu
Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) [32] thì việc thiết kế, thực hiện và đánh giá CSLPMT thƣờng dựa trên sáu nguyên tắc sau:
Thứ nhất, việc lựa chọn các mục tiêu khác trong CSLPMT phải phù hợp với
việc cung cấp một neo danh nghĩa cho lạm phát và các kỳ vọng lạm phát. Theo đó NHTW khơng thể theo đuổi các mục tiêu nhƣ tăng trƣởng hay việc làm vốn mâu thuẫn với việc kiểm soát lạm phát trong ngắn hạn mà bỏ qua mục tiêu ổn định giá cả trong dài hạn.
Thứ hai, một CSLPMT hiệu quả sẽ cho thấy những ảnh hƣởng ích lợi trƣớc
tiên đến phúc lợi dựa trên việc loại bỏ sự không chắc chắn, neo đậu các kỳ vọng lạm phát và giảm thiểu phạm vi cũng nhƣ tính chất nghiêm trọng của chu kỳ bùng nổ và suy thối nhanh chóng của nền kinh tế.
Thứ ba, các chính sách kinh tế khác có ảnh hƣởng rất nhiều đến sự thành
công của CSLPMT nhất là khi các chính sách này giúp cho nhiệm vụ của CSTT trở nên dễ dàng và đáng tin cậy hơn. Theo đó, một mức chi tiêu cơng q lớn hay một chính sách thuế bất hợp lý có thể dẫn đến việc kiếm sốt lạm phát của NHTW trở nên vơ hiệu.
Thứ tư, do độ trễ trong kênh truyền dẫn tiền tệ, hay những mối quan tâm về
chênh lệch sản lƣợng thực tế so với tiềm năng và sai lệch giữa lạm phát thực tế so với mục tiêu, khi đó trên thực tế thì CSLPMT đơn thuần chỉ cịn là việc hƣớng đến dự báo lạm phát cũng nhƣ rất khó để giữ lạm phát đúng với kế hoạch đề ra. Theo đó hàm ý sự cần thiết phải đảm bảo tính linh hoạt tối thiểu của CSLPMT.
Thứ năm, do khả năng xảy ra xung đột giữa mục tiêu lạm phát và các mục
tiêu khác là rất dễ xảy ra, vì vậy nhiệm vụ của NHTW cần đƣợc xác định rõ ràng và độc lập tƣơng đối so với các yếu tố mang tính chính trị.
Cơng cụ CSTT Mục tiêu hoạt động Mục tiêu cuối cùng
Thứ sáu, cần phải có một cơ chế giải trình và giám sát hiệu quả để đảm bảo
rằng các thành viên của NHTW đang ứng xử một cách phù hợp so với các mục tiêu cơ bản đã công bố và CSTT đang dựa trên những hành động hợp lý.
1.3.2.3 Điều kiện tiên quyết để áp dụng thành cơng chính sách lạm phát mục tiêu
Dựa vào kinh nghiệm các quốc gia đã chuyển đối CSLPMT, Batini, Kuttner & Laxtons (2005) [68] và Angeriz & Arestis (2005) [26] trong các nghiên cứu của mình đã cho thấy năng lực của các quốc gia nhất là các thị trƣờng mới nổi nếu có thể thực hiện và duy trì một số các điều kiện nhất định sẽ đóng vai trị quan trọng trong việc áp dụng CSLPMT thành công. Các điều kiện tiên quyết bao gồm:
Thứ nhất, ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và dài hạn của CSTT:
Theo đó, việc theo đuổi nhiều mục tiêu song song, sẽ khiến NHTW không rõ ràng và thiếu nhất quán trong hoạt động điều hành CSTT, nhất là trong trƣờng hợp xảy ra các xung đột giữa các mục tiêu.
Thứ hai, mức độ độc lập tương đối của Ngân hàng Trung ương: Đây đƣợc
xem là điều kiện quan trọng nhất trong việc áp dụng CSLPMT vì trong một số tình huống, việc kiểm sốt lạm phát có thể làm tốc độ tăng trƣởng kinh tế hay số lƣợng việc làm thấp hơn khiến các Chính phủ ln có xu hƣớng can thiệp vào hoạt động của NHTW. Do đó, điều kiện này đòi hỏi sự độc lập tƣơng đối của NHTW theo nghĩa ít bị can thiệp về chính trị và đƣợc tự do lựa chọn các công cụ CSTT để theo đuổi mức lạm phát mục tiêu đề ra.
Thứ ba, thị trường tài chính ổn định và phát triển: Một thị trƣờng tài