4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
1.2.2.1. Những văn bản, chính sách đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam
a. Quá trình khai thác quỹ đất trong cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tại Việt Nam
Trước năm 1993, Luật đất đai 1987 quy định Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán đất đai và không thừa nhận các giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất trên thị trường. Đất đai không có giá, Nhà nước tiến hành giao đất cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng đất[20]. Luật đất đai 1988 mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh, chủ yếu chỉ giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà nước với người được Nhà nước giao đất. Trong giai đoạn này, giá đất không được đề cập đến, Nhà nước quản lý đất đai theo loại đất, hạng đất. Việc quản lý đất đai mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh đã làm cho quan hệ đất đai không vận động theo hướng tích cực, đất đai không được coi là tài sản quý, tình trạng vô chủ, sử dụng lãng phí, lấn chiếm, mua bán ngầm diễn ra phổ biến, Nhà nước không kiểm soát được.
Năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai 1993 với nội dung chủ yếu là tạo hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế nông nghiệp hàng hoá. Luật đất đai 1993 có hai nội dung đổi mới cơ bản. Một là, người sử dụng đất nông nghiệp, đất ở được Nhà nước giao cho năm quyền, bao gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê đối với quyền sử dụng đất. Hai là, đất có giá, giá đất do Nhà nước quy định để điều chỉnh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và người sử dụng đất[21]. Với những điểm mới của Luật Đất đai 1993 đã tạo ra cơ sở pháp lý và đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị trường BĐS chính thức ở nước ta.
Luật đất đai 1993 đã có bước chuyển biến tích cực, không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn giải quyết mối quan hệ giữa người sử dụng đất với nhau. Chẳng hạn như mở rộng quyền cho người sử dụng đất, cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất, thừa nhận sự tồn tại của thị trường BĐS, thừa nhận đất có giá. Nhà nước không chỉ quản lý đất đai theo diện tích, loại đất, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị của đất (thông qua hình thức giao đất có thu tiền sử dụng). Như vậy, bên cạnh hình thức giao đất không thu tiền, Nhà nước
còn tiến hành giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất.
Chính sách sử dụng đất đai phải trả tiền là chính sách tiến bộ, phù hợp với đường lối đổi mới quản lý đất đai theo cơ chế thị trường. Nhà nước có nguồn thu ngân sách từ đất, huy động được vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, với chính sách giao đất có thu tiền sử dụng sẽ tạo được sự công bằng giữa người sử dụng đất với nhau, giữa người trực tiếp lao động sản xuất với người sử dụng đất vào mục đích kinh doanh. Nguồn tài nguyên đất đai được xác định rõ giá trị sẽ góp phần tác động tới ý thức, trách nhiệm từ phía người sử dụng đất, đất đai sẽ được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả hơn. Thực tế sử dụng đất tại các địa phương đã chứng minh tính đúng đắn, hợp lý của chính sách sử dụng đất có thu tiền sử dụng.
Mầm móng của cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở nước ta được xuất phát từ tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Đây là một trong những địa phương đầu tiên của cả nước áp dụng cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, được thực hiện từ tháng 4 năm 1992. Đến tháng 2 năm 1993, Chính phủ đã chính thức cho phép địa phương thử nghiệm cơ chế này. Sau đó chủ trương “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ đã được nhiều tỉnh, thành phố chủ động tiến hành nhằm huy động nguồn vốn đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng địa phương. Đến nay, chủ trương này đã được nhân rộng trên phạm vi cả nước. Đây là một giải pháp hữu hiệu để khắc phục những khó khăn về vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, tập trung khai thác nguồn nội lực của đất nước phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá. Như vậy dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hay cơ chế “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” nhiều địa phương đã huy động được nguồn thu lớn cho ngân sách, đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống chợ, trường học, đường giao thông, trạm y tế, từng bước góp phần cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Có thể khẳng định rằng, chính sách giao đất để tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội to lớn cho nhiều địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, chủ trương này còn tồn tại một số hạn chế như giá đất để giao dựa vào bảng giá đất của UBND tỉnh, thành phố thường thấp hơn giá thị trường, định giá cơ sở hạ tầng cao hơn nhiều so với giá thực tế,.... đã làm thất thoát một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước.
b. Chủ trương đấu giá đất được hình thành
Hình thức giao đất có thu tiền sử dụng hay “đổi đất lấy hạ tầng” với mục đích nhằm khai thác quỹ đất, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mặc dù đã phát huy hiệu quả, mang lại nhiều giá trị kinh tế, xã hội to lớn cho nhiều địa phương. Song cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, sự biến động của giá đất đai trên thị trường BĐS, cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng và cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” đã
bộc lộ những hạn chế nhất định. Để khắc phục những hạn chế của các hình thức giao đất đó một số địa phương đã áp dụng thí điểm cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và đã mang lại nhiều kết quả tích cực. Chính vì vậy, ngày 18 tháng 12 năm 2003 Bộ tài chính đã ban hành Quyết định số 22/2003/QĐ-BTC về cơ chế tài chính trong việc sử dụng quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong đó quy định rõ cơ chế tài chính áp dụng cho các dự án sử dụng quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng là phải thực hiện đấu thầu công trình xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đấu giá đất đối với quỹ đất dùng để tạo vốn[5].
Qua thực tế cho thấy, đấu giá quyền sử dụng đất được coi là một giải pháp hữu hiệu đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, đảm bảo cho các dự án sử dụng quỹ đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất.
c. Quy định về đấu giá đất theo Luật đất đai 2003
Luật đất đai năm 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993 được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2004. Tại Luật này, quản lý tài chính về đất đai, giá đất và thị trường BĐS đã được quy định cụ thể tại mục 6 và mục 7 của Chương II. Các quy định đó đã được sửa đổi theo hướng giá đất đảm bảo sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, quy định về đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất, khắc phục tình trạng bao cấp về giá đất và cơ chế xin–cho trong quản lý và sử dụng đất, tạo điều kiện để tăng nguồn thu vào ngân sách từ quỹ đất.
Tuy nhiên, trên thực tế pháp luật trước năm 2000 có quy định vấn đề “đổi đất lấy hạ tầng”, còn từ năm 2003 mà cụ thể là trong Luật đất đai 2003, vấn đề này đã không được đề cập đến, có nghĩa là từ đó Quốc hội đã không đồng ý cho phép thực hiện cơ chế này. Căn cứ Luật đất đai 2003, ngày 29 tháng 10 năm 2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai. Nghị định đã quy định các trường hợp đất được tham gia thị trường BĐS, các hoạt động được pháp luật thừa nhận của thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường BĐS và quy định chi tiết về đấu giá quyền sử dụng đất như: các trường hợp đấu giá và không đấu giá quyền sử dụng đất, quy định hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất đối với quỹ đất được sử dụng để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng[10],… Đáng chú ý, Nghị định 181/2004/NĐ-CP có quy định về cơ chế “sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng” bao gồm hai hình thức. Hình thức thứ nhất là, đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn vốn bằng tiền trực tiếp để xây dựng công trình. Hình thức thứ hai là, đấu thầu xây dựng công trình và đấu giá quyền sử dụng đất để tạo vốn cho công trình đó trong cùng một gói
thầu. Hiện chúng ta vẫn gọi trường hợp thứ hai nói trên là “đổi đất lấy hạ tầng”, tuy nhiên các điều khoản đi kèm trong Nghị định bắt buộc phải thực hiện theo nguyên tắc là thang điểm đấu giá đất sẽ được chấm riêng (tương đương như đấu giá đất) ngay trong một.
d. Đấu giá đất từ năm 2005 đến năm 2013
Ngày 18 tháng 01 năm 2005, Nghị định số 05/2005/NĐ-CP của Chính phủ về bán đấu giá tài sản được ban hành thay thế cho Nghị định số 86/1996/CP. Ngay sau khi Nghị định số 05/2005/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 03/2005/TT-BTP hướng dẫn một số quy định của Nghị định số 05/2005/NĐ-CP.
Nghị định số 05/2005/NĐ-CP là văn bản pháp luật chuyên ngành, là cơ sở pháp lý quan trọng để phát triển dịch vụ bán đấu giá tài sản trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, cùng với Nghị định số 05/2005/NĐ-CP thì còn có nhiều văn bản quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh hoạt động bán đấu giá tài sản như Bộ Luật dân sự năm 2005, Luật Thương mại năm 2005, Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, Luật kinh doanh BĐS năm 2006, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về bán đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất, Nghị định số 159/2007/NĐ-CP ngày 30 tháng 10 năm 2007 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 về thi hành luật đất đai, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai, Thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT/BTNMT-BNV ngày 31 tháng 12 năm 2004 hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất và Tổ chức phát triển quỹ đất.
Sau khi Nghị định số 05/2005/NĐ-CP được ban hành, hoạt động bán đấu giá tài sản đã đạt được những kết quả đáng kể, tạo cơ sở pháp lý quan trọng đối với việc củng cố và phát triển các tổ chức bán đấu giá tài sản ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, góp phần thống nhất pháp luật về trình tự, thủ tục bán đấu giá tài sản và đáp ứng phần lớn nhu cầu của cá nhân, tổ chức trong lĩnh vực này.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, pháp luật về hoạt động bán đấu giá tài sản trong thời kỳ này còn nhiều vấn đề bất cập.
Do vậy, việc thay thế Nghị định số 05/2005/NĐ-CP là sự cần thiết khách quan, để thiết lập cơ sở pháp lý chặt chẽ, thống nhất, đồng bộ hơn cho hoạt động bán đấu giá tài sản. Trên cơ sở đó ngày 04 tháng 3 năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 17/2010/NĐ-CP về bán đấu giá tài sản, ngày 15 tháng 9 năm 2010 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 137/2010/TT-BTC quy định việc xác định giá khởi điểm của tài sản nhà nước bán đấu giá và chế độ tài chính của Hội đồng bán đấu giá tài sản, ngày 06 tháng 12 năm 2010 Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 23/2010/TT-BTP hướng dẫn thực hiện Nghị định số 17/2010/NĐ-CP. Đây là những văn bản pháp luật quy định khá chặt chẽ, tạo điều kiện cho dịch vụ bán đấu giá tài sản nói chung và đấu giá quyền sử dụng đất nói riêng ngày càng phát triển.
e. Quy định về đấu giá đất theo Luật đất đai 2013
Luật đất đai năm 2013 thay thế Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội khoá XIII thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2014. Tại Luật này, quản lý tài chính về đất đai, giá đất và đấu giá quyền sử dụng đất đã được quy định cụ thể tại mục 1, mục 2 và mục 3 của Chương VIII.
Có thể nói rằng cho đến nay công tác đấu giá quyền sử dụng đất đã được thực hiện rộng khắp trên địa bàn cả nước, được các địa phương hướng dẫn cụ thể bằng những quy chế đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất đã mang lại những hiệu quả nhất định cho các địa phương[23].