27 Thuật ngữ dân gian sử dụng để chỉ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
3.3. Hợp đồng trách nhiệm cam kết của các bên có liên quan về kết quả đầu ra.
đầu ra.
Hợp đồng trách nhiệm đang nổi lên nh là một công cụ quan trọng trong tiến trình cải cách hành chính trong các nớc nhằm mục đích hoàn thiện hiệu lực, nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý, nhằm giảm mức chi tiêu theo xu hớng: làm tốt hơn, nhiều hơn, nhng ít nguồn lực hơn.
Trong bối cảnh chung của sự thay đổi, nhiều nhà cải cách áp dụng nhiều cách thức khác nhau để hoàn thiện quản lý, đặc biệt các tiếp cận mới về phân quyền quản lý; nhằm nâng cao chất lợng phục vụ theo các tiêu chí đã thoả thuận trong hợp đồng.
“Hợp đồng thực thi công vụ” sẽ là một công cụ nhằm cung cấp khuôn khổ để tạo ra những hành vi quản lý mới trong bối cảnh đang thay đổi. “Hợp đồng thực thi công vụ” đợc xem nh động lực để xác định cụ thể mục tiêu, cách thức trợ giúp, giám sát, trong khi đó công việc quản lý hàng ngày do các nhà quản lý các cấp thực hiện.
“Hợp đồng thực thi công vụ” cũng đề ra các công cụ quản lý nhằm xác định trách nhiệm và mong muốn của các bên có liên quan đến hợp đồng để đạt đợc kết quả đã thoả thuận. “Hợp đồng thực thi công vụ” trong khu vực nhà nớc nhằm mục đích thiết lập một cách chắc chắn, pháp lý, chịu trách nhiệm cũng nh cách thức xử lý. Điều này khác với các loại hợp đồng của khu vực t nhân. Mục đích của “Hợp đồng thực thi công vụ” không phải là một công cụ để “trừng phạt” nh trong hợp đồng kinh doanh; cũng không phải là loại văn bản mang tính pháp lý để đa ra tranh chấp ở toà án. “Hợp đồng thực thi công vụ” nhằm chia sẻ, trao đổi những đòi hỏi của các bên có liên quan đến công vụ cùng thực hiện một cách phối hợp tốt nhất.
“Hợp đồng thực thi công vụ” tập trung chủ yếu vào mối quan hệ giữa các bên có liên quan đến cung cấp dịch vụ cho công dân trong các cơ quan nhà nớc. Nét đặc trng của các loại hợp đồng quan hệ trong thực thi công vụ là:
- Sự trung thực, tin cậy giữa các bên có liên quan đến hợp đồng (thủ trởng, nhân viên, các bên khác).
- Đòi hỏi sự linh hoạt khi cụ thể hoá.
- Khó khăn khi cụ thể mục tiêu và đo lờng kết quả.
Để một “Hợp đồng thực thi công vụ” có kết quả, đòi hỏi : - Quản lý tốt các mối quan hệ; - Trao đổi, đàm phán;
- Đo lờng đợc hoạt động; - Dự trữ ;
- Năng lực học và hoàn thiện.
Trong tiến trình cải cách hành chính, nhiều nớc áp dụng các mô hình khác nhau trong việc cung cấp dịch vụ công (xem sơ đồ 12). Trong nhiều năm, cung cấp dịch vụ công mang tính độc quyền nhà nớc, độc quyền cả về nguồn thu, cả chi. Một số nớc một số loại dịch vụ công mang tính công ích đã chuyển sang cho khu vực t nhân dới làn sóng đợc gọi là " t nhân hoá (privatization). Tuy nhiên, thuật ngữ t nhân hoá cũng cha thống nhất về cách tiếp cận, nhng cách hiểu chung là: chuyển toàn bộ trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho khu vực t nhân.
Làn sóng t nhân hoá cũng gặp phải những khó khăn nhất định. Anh quốc trong kỷ nguyên Thatcher đẩy mạnh t nhân hoá nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ công, nhng giai đoạn hiện nay đang phải xem xét lại hiệu quả của t nhân hoá. Nớc Nga đã phải trả giá cho sự t nhân hoá tràn lan của mình.
Dạng thứ hai của cải cách hoạt động cung cấp dịch vụ công là áp dụng mô
hình hợp đồng. Mô hình hợp đồng trên nguyên tắc là cùng chia sẽ rủi ro, nguồn lực cũng nh lợi ích nhận đợc.
Sự tham gia của các chủ thể thuộc khu vực t nhân trong hoạt động cung cấp dịch vụ công đòi hỏi các chủ thể đó phải đầu t và điều đó cũng có nghĩa là họ phải có khả năng thu hồi các loại chi phí đầu t đó. Đây cũng là nét cơ bản khác nhau giữa nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ công đợc thực hiện bởi nhà nớc, không thu hồi lại vốn, mang tính bao cấp, "cho không" của nhà nớc thông qua đơn vị sự nghiệp của nhà nớc. Hợp đồng cung cấp dịch vụ công bao gồm cả các loại dịch vụ công do nhà nớc bao cấp cũng nh các loại dịch vụ công do ngời sử dụng chi trả đòi hỏi các nhà cung cấp dịch vụ phải lựa chọn hình thức thu hồi vốn. Đó cũng là cách thức để nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nớc dành cho các hoạt động cung cấp dịch vụ công.
64
Độc quyền nhà nước trong cung cấp dịch vụ công
Dịch vụ công do nhà nước bao cấp, chi trả
Đơn vị sự nghiệp nhà nước cung cấp Hình 12: Các mô hình cung cấp dịch vụ công Dịch vụ công có thu phí do nhà nước cung cấp hay tư nhân cung cấp
Dịch vụ công chuyển sang khu vực tư nhân- tư nhân hoá
Hỗn hợp nhà nước - tư nhân cung cấp Hợp đồng cung cấp các loại dịch vụ
Nhiều mô hình cung cấp trong đó có hình thức hợp đồng Tư nhân cung cấp
dịch vụ công do nhà nước bao cấp
Hoạt động cung cấp dịch vụ công phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, đó là: các yếu tố thuộc về môi trờng trong đó dịch vụ công đợc cung cấp; các yếu tố thuộc về thể chế pháp luật của nhà nớc; các yếu tố thuộc về các bên có liên quan đến loại dịch vụ đợc cung cấp - ngời cung cấp và ngời nhận dịch vụ; yếu tố thuộc về bản chất của loại dịch vụ đợc cung cấp.
Nghiên cứu để lựa chọn một mô hình hay một giải pháp nào đó để cung cấp dịch vụ công cũng chính là nghiên cứu mô hình/ giải pháp nhằm co thể khai thác tối đa những tác động tích cực và hạn chế đến mức thấp nhất tác động tiêu cực của các yếu tố đó (xem sơ đồ hình 13),
Đánh giá hiệu quả và lựa chọn giải pháp cung cấp dịch vụ công phải dựa trên tập hợp hệ thống thông tin có liên quan đến các yếu tố kể trên. Đồng thời phải có khả năng xử lý các mối quan hệ phức tạp giữa các yếu tố đó.
Hợp đồng cung cấp dịch vụ công là một giải pháp giải quyết tốt, hài hoá các mối quan nêu trên. Về nguyên tắc, các bên liên quan đến hợp đồng phải cố gắng để thu thập các loại thông tin cần thiết có liên quan đến mô hình cung cấp dịch vụ nhằm tìm kiếm hiệu quả cao nhất cho chính tổ chức mà họ là ngời đại diện. Đây là một thách thức lớn đối với công chức nhà nớc khi đóng vai trò bên A để ký hợp đồng cung cấp dịch vụ công (dịch vụ sử dụng ngân sách nhà nớc) với các bên đối tác (bên B) dù đó là bên B nhng vẫn thuộc khu vực nhà nớc.Trên nguyên tắc nh đã nêu trên, bên A phải tìm kiếm nhiều thông tin, nhiều cách tiếp cận, nhiều điều quy định đem lại lợi ích lớn nhất cho nhà nớc mà họ là ngời đại diện. Đồng thời không đợc để các mối quan hệ với bên B làm tổn thất lợi ích nhà nớc. Thành ngữ "bên B là chùm khế ngọt để A trèo hái cả ngày" thể hiện sự xuốnng cấp nghiêm trọng của một bộ phận công chức thay mặt nhà nớc ký các hơp đồng cung cấp dịch vụ công. Nếu những nguyên tắc của hợp đồng đợc thực hiện, có đủ cơ sở pháp lý để xử lý các mối quan hệ " ngoài hợp đồng" chắc những thất thoát của ngân sách nhà nớc dành cho các loại dịch vụ công (hạ tầng, bệnh viện, trờng học,..) sẽ giảm và chấm dứt.
Môi trư ờng
Thể chế,
pháp luật Các bên có liên quan Loại dịch vụ
Mô hình cung cấp dịch vụ công
Hình 13: Các yếu tố tác động đến lựa chọn mô hình cung cấp dịch vụ công
Nghiên cứu về hợp đồng và mục đích của việc thiết lập quan hệ hợp đồng giữa các bên có liên quan đợc thể hiện dới một số hình thức:
- Chia sẽ rủi ro, thất bại - Chia sẻ lợi ích
- Tăng tính trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các bên có liên quan;
- Tăng khả năng nhìn nhận các vấn đề mang tính chất nhóm, vì lợi ích chung trớc khi ký kết việc thực hiện công việc.
- Cơ sở pháp lý quan trong để xử lý tranh chấp trong hợp tác. Điều này thờng đòi hỏi hợp đồng phải dới dạng văn bản và các bên có t cách pháp nhân ký (đóng dấu).
Trong tiến trình cải cách hoạt động công vụ hình thức hợp đồng thực thi công vụ đã và đang đợc quan tâm 28/. Một vấn đề đợc nhiều nhà nghiên cứu công vụ, dịch vụ công và hình thức thực thi các hoạt động này là khái niệm về từ "công". Do nhiều cách tiếp cận, khái niệm công thờng gắn liền với việc làm trong khu vực công (khu vực nhà nớc). Đó là việc làm trong chính phủ trung ơng, chính quyền địa phơng ; trong các thực thể do nhà nớc cung cấp tài chính hoặc nhà nớc quản lý; đó cũng là việc làm trong các doanh nghiệp nhà nớc. Hình thức hợp đồng trong trong các doanh nghiệp nhà nớc đã đợc áp dụng và đem lại kết quả 29/.
Hợp đồng cung cấp dịch vụ công- một loại dịch vụ vốn trớc đây thuộc các chủ thể kinh tế (hiện nay gọi chung các đơn vị sự nghiệp) cung cấp đợc xác định dới hai dạng:
(1) Dạng thứ nhất: hợp đồng cung cấp dịch vụ công giữa cơ quan nhà nớc với các cơ quan nhà nớc (công công). –
Đây là một dạng đặc biệt của hợp đồng cung cấp dịch vụ công. Đó là những loại dịch vụ một cơ quan nhà nớc này có thể hoặc phải cung cấp cho một cơ quan nhà nớc khác. Nguyên tắc cung cấp dịch vụ trong trờng hợp này đợc thiết kế dựa trên mô hình hợp đồng. Mỗi cơ quan nhà nớc trong hợp đồng đều phải cam kết thực thi trách nhiệm nhất định và cũng nh các chế tài để xử lý những vấn đề đặt ra. Mô hình bộ trởng - ngời mua dịch vụ công và tổng th ký là nhà cung cấp dịch vụ công mà một dạng của hợp đồng công - công 30/.
Hình thức hợp đồng công - công cha đợc đề cập đến một cách đầy đủ trong pháp luật Việt Nam. Theo Nghị định 86/2002/NĐ-CP, Bộ có ba nhóm tổ chức: các cơ quan