một số tài liệu Việt Nam, hành pháp có nghĩa rộng hơn hành chính. Hành pháp bao gồm cả hoạt động của các cơ quan đại diện ở địa phơng (Hội đồng Nhân dân), trong khi đó hành chính chỉ bao gồm hoạt động của các cơ quan hành chính từ trung ơng (chính phủ) đến địa phơng (Uỷ Ban Nhân dân).
Tính chất hoạt động thờng xuyên, chấp hành của các cơ quan hành chính nhà nớc đòi hỏi phải thiết lập mô hình hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nớc một cách hợp lý, khoa học nhằm bảo đảm sử dụng quyền lực và nguồn lực nhà nớc (công) một cách hiệu quả. Mỗi một quốc gia, căn cứ vào cách thức phân công thực thi quyền lực nhà nớc đã nêu trên và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của mình mà có thể lựa chọn một mô hình tổ chức hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc thích ứng.
Do đòi hỏi hoạt động thực thi quyền hành pháp rất rộng, trên nhiều lĩnh vực và ở nhiều thời điểm khác nhau nên việc phân cấp hoạt động quản lý hành chính nhà nớc/ thực thi quyền hành pháp là chủ đề quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu và quản lý.
Phân cấp trong hoạt động quản lý không phải là một chủ đề mới, tuy nhiên trong hoạt động quản lý nhà nớc và hoạt động thực thi quyền hành pháp phân cấp lại trở thành những vấn đề quan tâm đặc biệt do tính chất đặc biệt của việc sử dụng quyền lực nhà nớc.
Có thể quan niệm phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc/ thực thi quyền hành pháp theo một số cách sau đây:
• Phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc gắn liền với bộ máy hành chính nhà nớc mang tính thứ bậc.
• Phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc gắn liền với việc quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp, từng cơ quan hành chính nhà nớc trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc.
• Phân cấp là sự chuyển giao quyền quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc từ chính phủ trung ơng/ chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dới trong hệ thống hành chính nhà nớc. Phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc đối lập với tập trung.
• Phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc gắn liền với việc nhà n- ớc/ các cơ quan hành chính nhà nớc kết hợp với các tổ chức không thuộc bộ máy hành chính nhà nớc làm các chức năng vốn dĩ của nhà nớc. Các hình thức kết hợp:
- Tổ chức độc lập/ sự nghịêp của nhà nớc;
- Khu vực t nhân;
- Các tổ chức phi chính phủ.
- Công dân/ cá nhân.
Do cách t duy về phân cấp trong hoạt động quản lý nhà nớc (hành chính) nên trong nhiều tài liệu, thuật ngữ phân cấp - "Administrative decentralization", đ- ợc hiểu tơng đối đa dạng, phong phú.
Nghiên cứu phân cấp (phân chia, phân công, phân cấp ) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc thờng đợc xem xét dới hai giác độ:
- Quyền (authority) và trách nhiệm đối với các chức năng công - chức năng quản lý hành chính nhà nớc tức chức năng làm cho pháp luật nhà nớc có hiệu lực (thực thi quyền để làm cho văn bản pháp luật có hiệu lực).
- Cách thức các tổ chức sử dụng các quyền và có trách nhiệm đối với các công việc công bao gồm cả việc tổ chức cung cấp dịch vụ quản lý hành chính nhà n- ớc và dịch vụ công khác.
Phân cấp quản lý hành chính nhà nớc (phân chia, phân công, phân cấp quyền hành pháp), thờng gắn liền với việc làm rõ một số câu hỏi sau:
- Quyền để thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nớc đến từ đâu (từ hiến pháp, luật hay văn bản quy phạm pháp quy);
- Quyền đó bao gồm những vấn đề gì (tài chính, hành chính, nhân sự,..); - Những hoạt động gì cơ quan hành chính nhà nớc (các cấp) cần phải làm - Tại sao họ phải làm;
- Ai có quyền quyết định làm điều đó; - Ai quyết định cách thức làm;
- Khi nào sẽ làm ( ai quyết định); - Làm ở đâu (ai quyết định);
- Những ngời nào có liên quan, ảnh hởng và mức độ ảnh hởng của họ; - Kinh phí bao nhiêu và ai quyết định các khoản chi;
- Ai quyết định cách thức thu tiền (nếu có);
- Tác động của các vấn đề cơ quan giải quyết nh thế nào; - Khác.
Tuỳ thuộc vào cách thức thiết lập hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc (thứ bậc, nằm ngang ) cũng nh mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nớc với nhau mà các câu hỏi trên có những cách trả lời khác nhau và đó cũng chính là nguồn gốc của việc hình thành các cách tiếp cận khác nhau về phân quyền nói chung và phân quyền quản lý hành chính nhà nớc nói riêng.
Quyết đinh 121/2003/QĐ-TTg của Thủ tớng Chính phủ phân công nghiên cứu phân cấp quản lý hành chính nhà nớc giữa các cấp của hệ thống hành chính nhà nớc. Cơ sở để phân cấp là:
- Xác định rõ một số ngành, lĩnh vực cần quản lý tập trung thống nhất của trung ơng đợc tổ chức quản lý theo ngành dọc (làm rõ điều kiện và tiêu chí).
- Xác định đợc mức độ phân cấp cho chính quyền địa phơng theo các nhóm ngành, lĩnh vực. Các lĩnh vực phân cấp mạnh cho địa phơng, các lĩnh vực phân cấp với mức độ hạn chế theo hớng:
+ Xác định những loại việc trung ơng và cấp tỉnh, huyện không làm mà chỉ có cấp xã làm.
+ Xác định những loại việc mà trung ơng và cấp tỉnh không làm mà chỉ có cấp huyện làm.
+ Xác định những loại việc mà trung ơng không làm mà chỉ có cấp tỉnh làm. + Xác định những loại việc mà cả trung ơng, cấp tỉnh, huyện, xã cùng làm. Các nội dung cần đợc phân cấp đợc chia thành 2 cấp: trung ơng với cấp tỉnh, cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã và tập trung vào những lĩnh vực sau:
+ Kinh tế - kỹ thuật (tài chính - ngân sách; kế hoạch đầu t; đất đai, xây dựng; các chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật).
+ Văn hóa xã hội (văn hóa, thông tin, thể thao; giáo dục - đào tạo; chăm sóc sức khỏe nhân dân; lao động - xã hội).
+ Tổ chức cán bộ (tổ chức cơ quan hành chính, tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công; biên chế; quản lý cán bộ, công chức, viên chức).
Cần xác định rõ những việc mà Chính phủ và chính quyền địa phơng nhất thiết phải làm và những việc cơ quan hành chính nhà nớc không trực tiếp làm mà tạo điều kiện về chính sách và hớng dẫn để nhân dân và các doanh nghiệp làm, rồi kiểm tra, giám sát. Phải thực hiện một cách nhất quán và kiên quyết chủ trơng nêu ra trong Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX về việc đẩy mạnh phân cấp, tăng thêm thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phơng, phát huy tính chủ động của địa phơng và cơ sở, gắn với việc hớng dẫn, kiểm tra chặt chẽ của trung ơng. Việc gì cấp dới có khả năng làm tốt, tiện lợi hơn cho dân và doanh nghiệp thì kiên quyết phân cấp để cấp dới làm và chịu trách nhiệm trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất và thể chế quản lý Nhà nớc .
- Phân cấp nhng cha bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cơng hành chính cha nghiêm; cha chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phơng.
- Cha phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nớc, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nớc và tài sản nhà nớc. Cha xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã đợc phân cấp.
- Phân cấp nhiệm vụ cho cấp dới, nhng cha bảo đảm tơng ứng các điều kiện cần thiết để thực hiện, còn thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, cha tạo điều kiện thực tế cho địa phơng chủ động cân đối các nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình.
- Một số nội dung phân cấp đã đợc pháp luật quy định nhng chậm đợc triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để. Mặt khác, các quy định phân cấp hiện hành cha phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, cha phân biệt rõ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn.
Nghị quyết đề nghị một số nguyên tắc nhằm đẩy mạnh phân cấp. Một số nguyên tắc đó là:
a) Quán triệt quan điểm quyền lực nhà nớc là thống nhất, bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ về thể chế, chính sách, chiến lợc, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nớc trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
b) Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nớc của bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nớc của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ.
c) Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp.
d) Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực,
vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế.
đ) Phải bảo đảm tơng ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức, nhân sự và các điều kiện cần thiết khác; phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan.
e) Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quyết định, thực hiện các nhiệm vụ đợc phân cấp; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cơng hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nớc.
g) Phân cấp phải thể hiện đợc sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở.
h) Đối với những vấn đề đã phân cấp, chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện; các bộ, ngành trung ơng có trách nhiệm theo dõi, hớng dẫn và kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực thì xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo Thủ tớng Chính phủ xem xét.
3.10.Cải cách hành chính gắn liền với nâng cao chất lợng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc, tăng niềm tin của công dân đối với nhà nớc.
Đây là một trong những cách tiếp cận mà các nhà quản lý hành chính nhà n- ớc cần quan tâm để từng bớc có thể áp dụng các tiêu chuẩn quản lý chất lợng theo tiêu chuẩn ISO 9001-2000.
Sản phẩm của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc là hàng hoá và dịch vụ. Tuy nhiên, khái niệm chất lợng trong khu vực công, trong hoạt động quản lý hành chính nhà nớc thờng không đợc chú ý.
Chất lợng trong khu vực công thờng rất khó lợng hoá, xác định. đặc biệt các loại dịch vụ mang tính hành chính. Dịch vụ hành chính mang tính pháp lý cao nhng lại là mang tính “bất bình đẳng".
Chất lợng hoạt động cung cấp dịch vụ công của các cơ quan hành chính nhà nớc gắn liền với công dân, các tổ chức mà họ cung cấp dịch vụ hay công dân và các tổ chức là ngời sử dụng các loại dịch vụ đó.
Cải cách hành chính nhà nớc đã đợc Đảng và Nhà nớc ta quan tâm. Nhiều nghị quyết của Đảng và Nhà nớc về cải cách hành chính đã đợc ban hành. Nhiều hoạt động