định quản lý hành chính nhà nớc tạo ra là một loại cha hoàn chỉnh (tuỳ thuộc vào tỷ lệ % đạt đợc mong muốn của các nhà quản lý mà mức độ hoàn chỉnh sẽ khác nhau). Đó cũng là lý do tại sao nhiều nhà quản lý lại không thích bàn đến cái giá phải trả cho việc có đợc một sản phẩm cha hoàn chỉnh - tức một quyết định quản lý không đợc thực thi nh đã đề ra.
Hiệu quả trong sản xuất là thớc đo chi phí đã phải bỏ ra để tạo ra sản phẩm đó (hoàn chỉnh để có thể bán đợc) so với giá của sản phẩm đó đợc bán trên thị tr- ờng. Đó chính là thớc đo lợi nhuận mà một doanh nghiệp có thể nhận đợc. Nếu tỷ lệ so sánh này càng cao, hoạt động sản xuất càng hiệu quả- tức doanh nghiệp thu đ- ợc nhiều lợi nhuận. Trong khi đó, hoạt động quản lý với việc thực thi các quyết định quản lý không đạt đợc mục tiêu, mục đích hay kết quả mong muốn (hiệu lực thấp) thì xem xét khía cạnh hiệu quả của hoạt động quản lý là một vấn đề rất khó khăn. Đó cũng chính là điều mà công dân ở các nớc đều mong muốn chính phủ phải làm rõ vấn đề này. Thuế công dân nộp cho nhà nớc đã đợc sử dụng nh thế nào và thớc đó giữa chi phí mà nhà nớc đã bỏ ra và kết quả mà nhà nớc đem lại nh thế nào.
Tuy nhiên trong hoạt động quản lý, do tính không hoàn thiện của các loại sản phẩm đợc tạo ra so với sản xuất, nếu nửa chừng không tiếp tục chi phí, có thể những loại chi phí đã bỏ ra trớc đó có thể trở thành lãng phí và mọi kết quả mong muốn tạo ra sẽ lại trở về ban đầu. Nghị định 36/CP ban hành từ năm 1996; hàng năm chúng ta có tháng an toàn giao thông. Thực tế, những ngày của tháng an toàn giao thông chúng ta huy động một lực lợng khá lớn nguồn nhân lực xã hội cần cho việc “lập lại trật tự kỷ cơng giao thông đô thị”. Nhng sau đó hình nh mọi vấn đề lại quay trở lại ban đầu. Hiện nay, có thể nói trật tự kỷ cơng đô thị (trong đó có cả giao thông) đã bớc đầu có những chuyển biến tích cực. Vấn đề đặt ra là liệu duy trì trật tự đó nh thế nào nếu chúng ta rút bớt lực lợng tham gia lập lại trật tự kỷ cơng đô thị. Tại những ngã ba, bốn không có công an hiện tợng vợt đèn đỏ, đèn vàng vẫn xẩy ra. Mức độ thay đổi tại những nơi không có cảnh sát không lớn.
Thay đổi cơ cấu tổ chức của hệ thống các cơ quan nhà nớc nói chung và hệ thống hành chính nhà nớc nói riêng thông qua các quyết định cũng phải đợc nghiên cứu, xét xét trên khía cạnh kết quả và hiệu quả. Điều khác nhau cơ bản của việc thực hiện một quyết định quản lý nói chung và một quyết định sắp xếp lại cơ cấu tổ chức là sự ra đời của một sản phẩm cụ thể của quyết định sắp xếp đó. Nếu không
nghiên cứu tính kinh tế của sự ra đời một tổ chức mới, có thể không đạt đợc mục tiêu đề ra.
Các nhà cải cách, các nhà thiết kế tổ chức đều mong muốn tổ chức mới ra đời đáp ứng đợc những đòi hỏi nhất định của tổ chức. Do đó, một trong những nội dung quan trọng của công tác tổ chức và thiết kết tổ chức là xác định mục tiêu của việc thành lập một tổ chức mới (mới ra đời, sát nhập, bổ sung,...). Về nguyên lý của thiết kế tổ chức đây là một trong những yêu cầu đầu tiên, không thể thiếu đợc. Nhng trên thực tế của các cơ quan nhà nớc, sự ra đời một tổ chức mới trong không ít trờng hợp lại không theo cơ chế đó. Mục tiêu của tổ chức mới ít đợc bàn đến một cách cụ thể và do đó khó đánh giá đợc hiệu quả của sự ra đời một tổ chức mới.
Các nớc cũng nh Việt Nam, thành lập một tổ chức mới là một công việc bình thờng của điều hành. Đó là một hoạt động nhằm làm cho bộ máy hành chính nhà n- ớc thích ứng với những đòi hỏi của hoạt động quản lý trong những điều kiện mới. Pháp luật của các nớc đều quy định tần xuất của sự thay đổi hệ thống, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà n- ớc. Tần suất của sự thay đổi
rất khác nhau giữa các nớc. Có thể 3,4,5, thận chí có thể 7 năm. Một trong những câu hỏi lớn đặt ra khi nghiên cứu tần suất thay đổi là bao nhiêu năm là hợp lý. Nếu ngắn quá sẽ rất tốn kém cho việc thay đổi; nhng nếu dài quá có thể tốn kém do hậu quả của hoạt động thiếu hiệu quả của bộ máy đang có. Bộ máy sẽ rơi vào sự trị trệ; bảo thủ. Xác định chu kỳ “nhiệm kỳ” là một trong những nội dung quan tâm của khoa học tổ chức. Trong một nhiệm kỳ, nếu không có những chế tài cụ thể để kiểm soát sự hoạt động, năng suất có thể giảm theo thời gian nhiệm kỳ (xem sơ đồ hình 16).
Xác định tần suất nhiệm kỳ phụ thuộc vào nhiều yếu tố: thông lệ, thói quen; chi phí; môi trờng chính trị, kinh tế, văn hoá quốc gia;mối tơng quan của các nhóm
Hình 16: Nhiệm kỳ (f) và năng suất hoạt động(P)
t f
Vị trí A
Vị trí B
Vị trí C
Hình 17: Thay đổi nhiệm vụ
lợi ích. Xác định tần suất thay đổi cũng nhằm đến mục tiêu là làm cho hoạt động của tổ chức tốt hơn, nhng cũng không hiếm các trờng hợp, sự thay đổi không mang lại kết quả mong muốn. Bộ máy mới ra đời có thể hoạt động gặp nhiều trục trặc hơn, hiệu quả thấp hơn so với trớc đây. Cũng có thể cuộc bầu cử do ý chí chủ quan của các nhóm lợi ích, nhng không đem lại kết quả nh mong muốn. Công dân không tham gia hoặc tham gia với tỷ lệ rất thấp. Theo pháp luật của các nớc, nếu tỷ lệ cử tri đi bầu thấp, kết quả không đợc công nhận. Tổn thất này xã hội phải chịu.
Về lý luận, khi tiến hành thay đổi cơ cấu tổ chức hoặc thành lập một tổ chức mới, các nhà thiết kế tổ chức phải tiến hành phân tích nhu cầu (need analysis - NA) để trả lời câu hỏi trên. Phân tích nhu cầu là một công việc phức tạp, mang tính kỹ thuật đòi hỏi sự phối hợp của các nhà thiết kế tổ chức và các nhà quản lý .
Phân tích cơ cấu hiện hành của tổ chức gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của tổ chức cũng nh
các tổ chức con trong tổ chức 38/.
Phải xác định đợc công việc, mô
tả đợc nhiệm vụ cụ thể của từng tổ chức và từng vị trí công việc. Phân tích công việc trả lời các câu hỏi: công
việc gì đang làm; nhiệm vụ chính là gì; các nhiệm vụ cụ thể chi tiết là gì. Nếu không làm đợc điều đó, mỗi ngời trong tổ chức sẽ không hiểu rõ mình phải làm gì; một tổ chức mới ra đời không hiểu rõ nhiệm vụ (chính, cụ thể,..) mà họ phải đảm nhận là gì.
Phân tích công việc nhằm chỉ ra mức độ “bận rộn” của một vị trí công việc và từ đó có thể trả lời: cần giao thêm hay bớt đi một số nhiệm vụ cụ thể cho vị trí công việc đó hoặc bỏ vị trí đó hay bổ sung thêm một vị trí mới. Ví dụ, hai vị trí công việc A và B. Qua phân tích công việc có thể khẳng định sự tồn tại đồng thời của cả A và B. Nhng cũng có thể phải sát nhập A vào với B hoặc ngợc lại; cũng có thể phải ra đời vị trí C (xem hình 17)
38 Trong thiết kế tổ chức, các văn bản của Việt Nam thờng sử dụng cụm từ: chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Tuy nhiên, làm rõ nội dung của cả ba cụm từ trên là một vấn đề đợc quan tâm. Đa số các trờng hợp đều nhấn mạnh đến tính không rõ ràng, trùng lắp, nội dung của cả ba cụm từ trên là một vấn đề đợc quan tâm. Đa số các trờng hợp đều nhấn mạnh đến tính không rõ ràng, trùng lắp, chồng chéo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn.
Phân tích công việc là bớc cần thiết để xác định kiến thức và kỹ năng cần có của công chức ứng với từng vị trí nhằm bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ đợc giao. Đồng thời xác định đợc sự hẫng hụt giữa đòi hỏi phải có và thực tế của đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại. Do thiếu những bớc chuẩn bị trên, một tổ chức mới ra đời cha thể đáp ứng đợc đòi hỏi thực thi các nhiệm vụ.
Phân tích công việc là cách thức tốt nhất để trả lời các câu hỏi:
- Những công việc nào hiện nay làm cha tốt;
- Công việc mới đặt ra với tổ chức là gì;
- Những khó khăn để thực hiện công việc mới.
Thông thờng đánh giá hiệu quả của sự thay thế tổ chức này bằng một tổ chức khác hoặc sự ra đời một tổ chức đều nhằm đến giải quyết các vấn đề đặt ra với tổ chức (đang có hoặc cha có). Cách thức tiếp cận đánh giá trong trờng hợp này có thể mô tả bằng bảng 2.
Bảng 2: Mong muốn khi thành lập bộ mới
Bộ mới Bộ A Bộ B Bộ C
Mạnh Mạnh Mạnh Mạnh
Yếu Yếu Yếu Yếu
Bảng 2 mô tả mong muốn của nhà thiết kế tổ chức khi đa ra phơng án sát nhập ba bộ (hoặc nhiều hơn) thành một bộ mới. Điều có thể kỳ vọng là chuyển tất cả những điểm mạnh về hoạt động quản lý của Bộ A,B,C sang bộ mới, những điểm yếu của các bộ đó không chuyển về thành những điểm yếu của bộ mới thành lập. Về lý t- ởng, điểm mạnh sẽ đợc nhân lên, trong khi đó các điểm yếu sẽ bị triệt tiêu, loại bỏ. Trên thực tế, khó có thể tạo ra đợc một cơ cấu lý tởng đó. Đây cũng chính là hạn chế của việc sát nhập nhiều tổ chức thành một tổ chức lớn hơn nếu không nghiên cứu cụ thể mô hình tổ chức. Một số tổ chức mới không những không xoá đợc những điểm yếu của tổ chức trớc đây mà chính những điểm yếu đó làm sâu sắc thêm ở đơn vị mới.
Đánh giá hiệu quả của một phơng thức hoạt động quản lý mới cũng nh một cơ cấu tổ chức mới trên phơng diện kinh tế đối với các tổ chức nhà nớc là một công việc rất phức tạp do thiếu một hệ thống các tiêu chí để đánh giá. Trong xu hớng cải cách hiện nay, việc đa vào các phơng thức quản lý mới cũng gặp sự phản ứng từ hai phía: ủng hộ, đánh giá cao và không ủng hộ do đánh giá đó là một cách lãng phí, không kinh tế. Một ví dụ hiện nay đang đợc nhiều nớc nói đến là chính phủ điện tử (e. government). Nhiều ý kiến đánh giá khác nhau về việc áp dụng công nghệ thông tin (ICT) trong hoạt động quản lý nhà nớc. Những ngời theo xu hớng ủng hộ tích cực cho rằng đây là một trong những xu hớng cần hết sức quan tâm do hiệu quả kinh tế của chính phủ điện tử trong hoạt động quản lý. Nhiều kỳ vọng có đợc từ chính phủ điện tử đã đợc đa ra nh: mở rộng dân chủ do gia tăng sự tham gia của công dân trong quá trình chính sách; công khai hoạt động của chính phủ và do đó ngời dân kiểm soát dễ hơn hoạt động của chính phủ và hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng; tiết kiệm chi phí của công dân khi không cần phải đi đến các công sở nhà nớc để giải quyết các công việc chỉ cần tiếp xúc cổng InterNet của các cơ quan nhà nớc. Nhng cũng không ít ngời cho rằng, chính phủ điện tử là một sự tốn kém. Đó là một khoản đầu t nhng hiệu quả của đầu t không xác định. Chính phủ điện tử phục vụ một bộ phận công dân trong khi đó chi phí rất lớn. Ngời dân đến với chính phủ điện tử rất hạn chế. Mặt khác, các nhà quản lý thờng có nhiều lý do để không cung cấp thông tin mà công dân cần nhất lên mạng; nhiều loại dịch vụ mang tính chất pháp lý của nhà nớc mà ngời dân cần nhất, thờng xuyên nhất lại cha đợc đa lên mạng; độc quyền của những công chức trên một số lĩnh vực luôn là hạn chế của chính phủ điện tử ; công chức không thờng xuyên cập nhật thông tin lên mạng và do đó mạng chỉ có ý nghĩa ở giai đoạn “khai trơng”, rất tốn kém, nhng sau đó không đợc duy trì; ví dụ, nhiều trang web trở thành sản phẩm dở dang.
3.9 Phân cấp trong quản lý hành chính nhà nớc
Trong các nhóm quyền lực nhà nớc đã nêu trên, quyền hành pháp là một nhóm quyền lực mà nhà nớc sử dụng để đa hệ thống pháp luật vào đời sống; quản lý hoạt động hàng ngày của sự vận động, phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Quyền hành pháp và thực thi quyền hành pháp trong xã hội hiện đại gắn liền với hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc 39/.