sự u đãi của nhà nớc; xây dựng, khai thác và sở hữu (BOO) - có sự u đãi của nhà n- ớc
Nhng các bên tham gia hợp đồng với các tổ chức hành chính quan niệm tính pháp lý của hợp đồng không nh trong hợp đồng t nhân. Trừ một vài loại hợp đồng mang tính kinh tế và bên ngoài, còn đa số các loại hợp đồng đều mang tính hợp đồng quan hệ (relational contracts). Hình thức hợp đồng chỉ giúp để làm rõ hơn các mối quan hệ và các mục tiêu, mục đích cùng đi đến. Nếu thiếu điều này, hình thức hợp đồng không có hiệu quả. Cũng không dễ dàng áp dụng hình thức này trong hoạt động của các tổ chức hành chính.
Bộ máy hành chính hay tổ chức hành chính luôn bị phê phán là tổ chức hành chính, quan liêu. Điều đó nằm ngay trong cách thức hoạt động của chính bộ máy. Họ cho rằng cần ban hành nhiều văn bản mới thể hiện uy quyền của mình. Tổ chức hành chính ban hành nhiều văn bản đến mức “chính họ cũng không hiểu và biểt hết các loại văn bản đó”. Ngời ta không muốn mất đi uy quyền đó. Và ngay cả việc chính phủ bãi bỏ và yêu cầu bãi bỏ hàng loạt thủ tục hành chính cũng đang bị không ít cơ quan hành chính cha đồng tình và một số ngời đã đặt câu hỏi: tại sao tổ chức tôi lại mất đi quyền quản lý đó; Nhà nớc định buông lỏng hay bỏ quản lý trên lĩnh vực đó hay sao. Mặc dầu quyền đó không đem lại hiệu quả gì cho xã hội. Ngời ta muốn đợc quyền kiểm soát- ví dụ “vấn đề cấp giấy chứng nhận an toàn thực phẩm”, nhng ngời ta lại không thể biết cách để làm thế nào quản lý đợc vấn đề này và khi xẩy ra sự việc, họ chịu trách nhiệm quản lý đến đâu. Nếu cấp để mà cấp- theo tôi không nên cấp vì chỉ thêm phiền hà. Nói nh vậy, không có nghĩa là không ủng hộ việc kiểm soát - cần đẩy mạnh hơn nữa, nhng các nhà quản lý lĩnh vực này đã làm gì để có thể kiểm soát đợc. Cấp giấy không có nghĩa là kiểm soát. Hậu kiểm phải kết hợp với tiền kiểm.
Bản chất th lại, quan liêu của bộ máy hành chính dẫn đến tình trạng là các tổ chức hành chính thờng tìm cách bảo vệ ngời của tổ chức mình hơn là bảo vệ khách hàng. Ngời ta không muốn bị phê bình về tính quan liêu, cửa quyền của nền hành chính. Khi gặp phải sai lầm, tổ chức hành chính thờng mong muốn “xử lý nội bộ”
để tự bảo vệ mình hơn là đa công chức ra toà án, dù đó là toà án hành chính. Thực tế của cải cách hành chính trên thế giới cũng nh ở Việt nam đã chỉ ra sự nguy hại khi ngời dân không biết hành chính xử hành chính nh thế nào. Sự ra đời của toà án hành chính ở một số nớc cũng nh ở Việt Nam đã đem lại cho ngời dân nhiều hy vọng. Nhng không dễ dàng thay đổi (cải cách) cách thức xem xét khuyến điểm, vi 102
phạm kể cả pháp luật của công chức. Thuyên chuyển công tác từ nơi này sang nơi khác, từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác là một công cụ nhằm giúp cho công chức có điều kiện tiếp cận rộng hơn thông tin. Nhng trên thực tế, không ít nơi đã sử dụng nó nh là một “công cụ” để bảo vệ lẫn nhau.
Quy trình làm việc trong tổ chức là một vấn đề rất quan trọng, song tiến trình cải cách ở cách nớc cũng nh thực tế ở Việt Nam cha quan tâm đúng mức. Nguyên nhân chính là cải cách lĩnh vực này tập trung nhiều hơn về những gì ngời công chức làm trong tổ chức ; họ quan hệ với nhau, giao tiếp, ứng xử với nhau; hợp tác với nhau và với khách hàng nh thế nào; họ giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong tổ chức theo cách thức nào.
Thay đổi hay cải cách quy trình làm việc có thể tác động trực tiếp đến từng cá nhân công chức và mặc dù đây là cốt lõi của việc hoàn thiện công việc, nhng lại là khó khăn nhất vì nó bị chính những ngời “bị tác động- công chức” không ủng hộ chính sự thay đổi nếu nh lợi ích cúa chính họ có thể bị va chạm. Trên thực tế, thay đổi hay cải cách quy trình làm việc của tổ chức đòi hỏi ngời công chức nhiều hơn là cái họ muốn. Một cửa- trở thành nhiều khoá cũng là điều mà công chức không muốn mất đi những gì họ có thể có. Công khai hoá thủ tục hành chính - công khai những gì họ phải làm để xứng đáng là công bộc của dân, họ không muốn.
Cải cách hành chính mà các nớc cũng nh ở Việt Nam đang tiến hành thờng quan tâm cha đúng mức đến thay đổi phơng pháp làm việc của công chức trong bộ máy. Các nớc cũng nh chúng ta nói nhiều đến tính hiệu lực (tức kết quả thi hành các quyết định hành chính) và hiệu quả (tính kinh tế, tiết kiệm, mối quan hệ giữa chi phí và kết quả) nhng lại ít quan tâm đến từng hoạt động cụ thể của công chức kể cả công chức cao cấp. Khoa học chính sách, quyết định đã chỉ ra những yếu tố cần quan tâm quan tâm khi ra quyết định, nhng nếu khu vực t họ đã áp dụng thành công , bảo đảm cho các quyết định mang tính khả thi cao, thì trong khu vực công ngời ta lại ít quan tâm đến tính khả thi đó. Cần có một quyết định đợc đa ra hơn là một quyết định có hiệu lực, hiệu quả. Phơng pháp làm việc theo thói quen, theo những đờng mòn cũ và không đặt vào trong bối cảnh đang thay đổi nên không thể hiệu quả. Sau gần 15 năm đổi mới và cải cách hành chính, thuật ngữ “ xin- cho” vẫn cha bị đẩy ra khỏi cung cách làm việc của các cơ quan nhà nớc. Tính trì trệ, bảo thủ với cách thức làm việc trớc đây vẫn nặng nề, hơn cả hòn đá tảng.
Mô hình làm việc của tổ chức hành chính thờng quan tâm đến cả hai hình thức mà các nhà khoa học quản lý đã nêu ra ra chuyên môn hoá và phối hợp. Tuy nhiên, phơng pháp làm việc theo dây chuyền (tính theo hàng lối) đã khá nặng nề trong tổ chức hành chính. Mỗi ngời một việc và khi kết thúc một ngày làm việc tức đã hoàn thành công vịêc; ít quan tâm chung đến kết quả cuối cùng. Do đó, chất l- ợng, hiệu quả cuối cùng không phải là mục tiêu của tổ chức hành chính. Và nếu nh có khó khăn, thiếu ngời chịu trách nhiệm với sự yếu kém đó. Nếu không thay đổi phơng pháp làm vịêc này, chắc khó có thể cải cách. Nhiều nớc đã nghĩ đến áp dụng tiêu chuẩn quản lý chất lợng ISO.9001-2000 (trớc đây là ISO 9000) vào trong quy trình làm việc hành chính. Đây không phải là ý tởng mới, nhng đã đến lúc cần suy nghĩ đến tính chịu trách nhiệm của từng cá nhân trong cả quy trình làm việc của tổ chức mình; trách nhiệm đối với kết quả, sản phẩm cuối cùng của tổ chức tác động đến xã hội. Sự trì trệ, bảo thủ đã không cho phép nhiều nớc áp dụng mô hình ISO 9001-2000.
Tổ chức hành chính là một tổ chức hoạt động trên nguyên tắc vì lợi ích chung, lợi ích công. Đây là một khái niệm rất phức tạp. Bản thân lợi ích công cũng là một khái niêm đa nghĩa. Khi cải cách nền hành chính, cải cách hoạt động của bộ máy hành chính, điều nhiều quan tâm là tiêu chí gì để xác định đó là vì lợi ích công. Xã hội càng phát triển, mức độ xung đột về lợi ích cá nhân, tập thể càng có điều kiện phát triển vì tính đa dạng của nhu cầu, ham muốn. Công dân mong muốn nhiều hơn từ nhà nớc vì nhà nớc sử dụng tiền thuế của họ. Công dân muốn giá trị đồng tiền của họ cao hơn khi đa cho nhà nớc sử dụng. Bản thân công chức và tổ chức hành chính cũng không loại trừ có những lợi ích riêng của họ. Vì lợi ích công đã bị chính công chức đồng nghĩa với lợi ích của tổ chức hành chính nên sự thay đổi bị cản trở.
Lợi ích riêng của tổ chức hành chính, công chức và công vụ phải đợc lồng ghép vào trong lợi ích xã hội, lợi ích chung. Nhng điều gì làm thớc đo giá trị của sự lồng ghép này. Đây cũng là điều không thống nhất giữa các nớc. Gía trị của công vụ trong tiến trình cải cách phải vơn đến là gì. Các nhà cải cách vẫn còn lúng túng và đó cũng làm cho cải cách khó đi đến đích. Một số nớc cho rằng, cần cải cách công vụ theo hớng của các tiêu chí: vô t, tuân thủ pháp luật; trung thực; minh bạch, công khai; hiệu quả; công bằng; thích ứng và cuối cùng bình đẳng. Nhng công chức và tổ chức bộ máy hành chính suy nghĩ nh thế nào về các tiêu chí trên và những tiêu chí 104
khác nữa. Họ (công chức) thờng nói đến các tiêu chí, nhng không muốn cụ thể để sử dụng nó làm thớc đo mình.
Một sự công khai về thủ tục hành chính dới hình thức hiến chơng khách hàng (Client Charter) đợc nhiều nớc áp dụng và cho đây là một sự cam kết của tổ chức hành chính đối với công dân và đó cũng là cách thức để chỉ rõ lợi ích công đợc quan tâm hay không. Nhng cũng không ít quốc gia lại không muốn và không áp dụng hình thức này. Sự cam kết nh vậy cũng đợc nhiều tổ chức hành chính sử dụng, nhng thực tế hoạt động của họ khác xa với những gì đã ghi trong hiến chơng khách hàng. Công dân không có điều kiện để khiếu nại sự thiếu cam kết đó do các thủ tục hành chính khác quy định (ví dụ dịch vụ y tế) và trên thực tế họ không đợc tổ chức hành chính bảo vệ.
Công khai, mở cửa là một trong những công cụ để hạn chế sự ảnh hởng của lợi ích riêng, lợi ích cá nhân. Điều này cũng là một thách thức của tổ chức hành chính. Ngời ta thích bí mật. Đó là công cụ để hạn chế sự tham gia của khu vực t vào trong quá trình quyết định; hạn chế tính cạnh tranh trong quyết định và trong không ít trờng hợp đó là công cụ mà ngời công chức đã sử dụng để đem lại lợi ích riêng cho mình hoặc ngời nhà, tổ chức mình 47/. Công khai, mở cửa đối lập với bí mật và do đó không dễ gì nhận đợc sự ủng hộ nhằm thay đổi quy trình làm việc. Công khai, mở cửa làm cho ngời dân thấy hết đợc những điều công chức làm và làm nh thế nào sẽ không phải là điều dễ chịu với công chức và đó cũng là lý do tại sao cải cách lại khó.
Công chức làm việc theo pháp luật và chỉ bằng pháp luật là giá trị mang tính truyền thống của nền công vụ. Đây không phải là sự cải cách mà là sự quay trở lại của giá trị truyền thống sau nhiều năm của nhiều nớc trong đó có cả Việt Nam chỉ sống bằng các mệnh lệnh hành chính. Thói quen ăn sâu trong các nhà quản lý làm cho pháp luật chính mình ban hành ra kém hiệu lực và thậm chí không có hiệu lực (không đợc thi hành). Cải cách hành chính đang gặp phải cản trở là thiếu “bao công” để xem xét điều mà công chức đang làm có vì phụng sự nhân dân hay không. Các quan chức địa phơng không hiểu pháp luật nên đã quản lý sai. Toà hành chính là cơ quan “dân xử quan” nhng hình nh cha phát huy hết tác dụng “bao công” của mình. Trong khi đó các tổ chức hành chính cũng không thật mặn mà với toà án hành chính, với “bao công” của dân.
47 Pháp lệnh các bộ, công chức của nớc ta cũng quy định 6 việc cán bộ, công chức không đợc làm, trong đố cũng có những điều liên quan đến bí mật thông tin. Nớc nào cũng quan tâm đến vấn đề này. Bí mật và công khai thông tin luôn là đỏi hỏi của cải cách hành chính. mật thông tin. Nớc nào cũng quan tâm đến vấn đề này. Bí mật và công khai thông tin luôn là đỏi hỏi của cải cách hành chính.
Công chức đang chịu nhiều tác động của nền kinh tế thị trờng cũng nh các xu thế hội nhập. Nhiều vấn đề nổi lên làm cho văn hoá hành chính công, một nền văn hoá vốn dĩ đợc xem nh là một bảo đảm để cong chức thực hiện sự trung thực của mình với tổ chức đang bị đe doạ thay đổi ( “cải cách”).
Quá trình cải cách nền hành chính nhà nớc từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính công mới.
Nguồn lực cho hoạt động của khu vực công bị hạn chế.
Cơ cấu tổ chức bộ máy của khu vực nhà nớc bị thu hẹp điều đó làm cho ngời công chức không còn nh trớc đây là có thể làm việc suốt đời.
Nhiều hoạt động của nhà nớc đợc chuyển ra bên ngoài theo hình thức hợp đồng; công chức không làm nhng họ lại trở hành “đối tác” của bên B.
Dân chủ, công khai, sự tham gia cũa xã hội công dân trong hoạt động quản lý đã làm cho mối quan hệ giữa công chức và công dân thay đổi.
Công chức của nhiều nớc trong nền kinh tế chuyển đổi phải đối mặt với nhiều vấn đề của nền kinh tế thị trờng mà trớc đây không có và không ít ngời trong số họ bị “thị trờng hoá”.
Đạo đức công chức hay việc tuân thủ quy tắc ứng xử của công chức chịu tác động của những mối quan hệ nh thởng, phạt, tiền lơng và chính các cơ chế tơng tự của khu vực t nhân tác động 48/.
Cải cách hành chính là một sự thay đổi rất lớn. Nhiều nhà nghiên cứu các nhân tố cản trở hay không ủng hộ sự thay đổi (cải cách) đã chỉ ra rằng con ngời thiếu ủng hộ cải cách vì: thói quen đã quá năng nề; sợ bị kiểm soát; sợ mất việc do bị thải hồi; sự thiếu an toàn về việc làm; mất mát những gì thuộc lợi ích cá nhân. Các cuộc cải cách thờng bị các bên có liên quan đặt ra câu hỏi: họ nhận đợc gì và mất gì trong công cuộc cải cách đó. Ngời ta thờng nói ủng hộ cải cách vì cải cách cũng chỉ đề ra những mục tiêu rất chung chung nh “tăng cờng, nâng cao, hoàn thiện,..” nhng khi đi vào từng thành tố cụ thể, khó tìm thấy đợc ủng hộ nếu không có những điều kiện, không nhận đợc lợi ịch.
Đào tạo, bồi dỡng cán bộ, công chức đợc coi nh là một công cụ quan trọng để thúc đẩy cải cách, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý. Nhng trên thực tế, công việc này của không dễ dàng nhận đợc sự ủng hộ tích cực. Nh Thủ tớng chính phủ đã trình bày trớc Quốc hội, tuy đã cố gắng đi vào trật tự, quy chế, song nhìn lại hiệu quả tác động của nó đối với hoạt động của bộ máy nhà nớc thì còn nhiều vấn đề