31 Xem Thông t của Bộ Nội vu (08,09.10-2004)
3.4 Đối tác công t trong hoạt động cung cấp dịch vụ
Trong điều kiện hiện nay, khi khu vực t đã đợc các nớc trong nền kinh tế chuyển đổi cũng nh các nớc đang phát triển thừa nhận một thành phần kinh tế không thể thiếu đợc và họ đã phát triển có nhiều lĩnh vực đi trớc một bớc cả về kinh nghiệm, kiến thức và kỹ năng cũng nh công nghệ so với các nhà cung cấp dịch vụ trong khu vực công. Mặt khác, trong xu thế hội nhập, mở cửa, khu vực t nhân nhanh hơn trong việc hợp tác với nớc ngoài do đó có nhiều cơ hội để tiếp cận với các kinh nghiệm tiền tiến. Trong bối cảnh chung của nền kinh tế thị trờng đối tác công - t trong hoạt động cung cấp dịch
vụ sẽ là một giải pháp (cách tiếp cận) quan trọng nhằm hoàn thiện hoạt động cung cấp dịch vụ công.
Đối tác công - t thực chất là một sự liên kết giữa các chủ thể của khu vực công với khu vực t (t nhân, tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận, nhóm cộng đồng) nhằm cung cấp các loại dịch vụ công, các sản phẩm mong muốn của chính sách công. Sự liên kết đó nhằm chia sẻ nhiều vấn đề liên quan đến hoạt động cung cấp dịch vụ công nh: vốn đầu t, rủi ro, trách nhiệm, kinh nghiệm, kỹ năng cũng nh lợi nhuận. Đối tác công - t đợc thể hiện dới nhiều dạng khác nhau, nhng đều có chung một t duy là cùng chia sẻ rủi ro, lợi ích nhận đợc trong hoạt động cung cấp dịch vụ công nhằm đạt đợc mục tiêu mong muốn của chính sách công một cách hiệu quả nhất .
Đối tác công - t trong hoạt động cung cấp dịch vụ công không phải là sự chuyển trách nhiệm cung cấp dịch vụ công từ nhà nớc sang cho các khu vực khác. Trong mô hình đối tác này, trách nhiệm đối với việc cung cấp dịch vụ công vẫn thuộc về nhà nớc. Mô hình đối tác chỉ nhằm tạo ra những cách thức để nhà nớc có thể cung cấp dịch vụ công tốt hơn. Đó là vấn đề cần tiếp tục phải xem xét, nghiên cứu trên nguyên tắc: (1) những loại dịch vụ công nào vẫn phải thuộc "trách nhiệm nhà nớc"; (2)những loại dịch vụ công nào trớc đây nhà nớc cung cấp nay chuyển sang cho thị trờng (nhà nớc chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc). Khi làm rõ hai phạm trù trên, mô hình đối tác công - t chỉ tập trung vào nhóm thứ nhất.
Trong mô hình đối tác công - t đối với nhóm dịch vụ mà trên nguyên tắc nhà nớc là ngời cung cấp tài chính, lựa chọn nhiều giải pháp khác nhau để cung cấp nhằm đạt đợc các mục tiêu chính sách công đã nêu trên là rất cần thiết. Trong nền kinh tế thị tr- ờng, danh mục các loại dịch vụ công mà nhà nớc có trách nhiệm cung cấp sẽ giảm dần, nhng những loại dịch vụ công còn lại lại nhà nớc có trách nhiệm cung cấp tài chính và quản lý việc cung cấp. Đó cũng chính là cơ sở để xây dựng thể chế đối tác công- t. Đối tác công - t có thể thực hiện thông qua một số hình thức sau:
Trong xu hớng cải cách hành chính, cải cách thực thi công vụ, các nớc đều tập trung làm cho các cơ quan nhà nớc thực hiện tốt nhất chức năng quản lý nhà nớc và chuyển chức năng cung cấp dịch vụ công ra khỏi các cơ quan quản lý nhà nớc. Triệt để nhất của cải cách theo hớng này là tách hoạt động cung cấp dịch vụ công ra khỏi các cơ quan quản lý nhà nớc có liên quan đến loại dịch vụ công đó. Nhà nớc là "ngời mua"
các dịch vụ công do t nhân sản xuất để cung cấp cho xã hội. Đây là mô hình đối tác công - t đợc quan tâm. Nhà nớc xác định loại dịch vụ mà nhà nớc phải cung cấp cho xã hội; thay cho việc nhà nớc đứng ra thành lập các đơn vị của mình để cung cấp dịch vụ,
nhà nớc hợp đồng với khu vực t nhân (các hình thức khác nhau) sản xuất và cung cấp dịch vụ đó theo yêu cầu của nhà nớc. Thay cho việc phải thu phí từ ngời sử dụng, nhà nớc sẽ chi trả cho nhà sản xuất toàn bộ chi phí và lợi nhuận trên cơ sở hợp đồng. Đối với một số nhóm dịch vụ công có thể thu phí đợc, nhà nớc có thể uỷ quyền cho nhà cung cấp t nhân thu. Mối quan hệ giữa nhà nớc và các nhà cung cấp dịch vụ công là mối quan hệ " mua- bán". Vai trò nhà cung cấp tài chính (nhà nớc) và nhà cung cấp dịch vụ công (t nhân) đợc xác định rõ ràng. Trong loại hình thứ nhất này, không bàn đến việc cung cấp dịch vụ công bởi chính các đơn vị sự nghiệp do nhà nớc thành lập để cung cấp dịch vụ công. Sự có mặt của các đơn vị sự nghiệp này của nhà nớc không thuộc phạm trù của mô hình đối tác công - t.
Loại hình thứ hai của đối tác đó là thành lập các công ty liên doanh, liên kết giữa nhà nớc với khu vực t nhân. Theo mô hình này, một phần tài sản thuộc sở hữu t nhân đ- ợc góp chung với phần tài sản thuộc sở hũ nhà nớc. Mối quan hệ đồng sở hữu (theo tỷ lệ) có thể tạo ra cơ hội để nâng cao hiệu quả của phần sở hữu nhà nớc do tận dụng đợc những u thế của phần sở hữu t nhân và ngợc lại.
Hình thức thứ ba cũng đợc nhiều nớc quan tâm là giao cho các tổ chức t nhân khai thác các loại tài sản thuộc sở hữu công cộng, sở hữu nhà nớc. Đó chính là những loại công ty công ích đợc thành lập ở nhiều nớc. ở Mỹ, các doanh nghiệp công ích đều thuộc khu vực t nhân, đợc quyền khai thác, sử dụng một số tài sản nhà nớc để cung cấp điện, nớc,..Trong khi đó ở Canada, các doanh nghiệp công ích phần lớn thuộc khu vực nhà nớc.
Hợp tác cùng làm, cùng tạo ra những sản phẩm theo hớng chính sách công đã đề ra. Hình thức này cũng có thể đợc hiểu là dạng tham gia của xã hội, công dân trong các hoạt động cung cấp dịch vụ theo định hớng chính sách công đã vạch ra (xã hội hoá). Trong mô hình này, mọi chủ thể kinh tế mong muốn cung cấp dịch vụ công ( theo nghĩa hẹp tức những loại dịch vụ công do nhà nớc chi trả; hoặc dịch vụ công theo nghĩa rộng) đều đợc quyền tham gia nhằm đạt đợc mục tiêu chính sách công. Nhà nớc (nhà cung cấp tài chính) có trách nhiệm tạo môi trờng bình đẳng để các nhà cung cấp dịch vụ này hoạt động và tiếp cận đến nguồn ngân sách nhà nớc dành cho loại dịch vụ này. Đây là một vấn đề phức tạp nhất để các bên có thể tiếp cận bình đẳng đến nguồn tài chính chi tiêu công cộng cho dịch vụ công.
Với các mô hình đối tác kể trên, nhà nớc chỉ còn lại là nhà cung cấp tài chính nhiều hơn là nhà cung cấp dịch vụ và nhà nớc có điều kiện hơn để thực hiện chức năng quản lý nhà nớc, quản lý vĩ mô và điều tiết hoạt động cung cấp dịch vụ công. Tuy
nhiên, vẫn còn không ít dịch vụ công nhà nớc không tạo đợc đối tác với các chủ thể khác do nhiều nguyên nhân (an ninh, an toàn, bí mật quốc gia, pháp lý, quyền lực nhà nớc,..). Trong trờng hợp này, nhà nớc là ngời cung cấp dịch vụ và cung cấp tài chính. Hoàn thiện và nâng cao chất lợng, hiệu quả hoạt động cung cấp dịch vụ loại đặc biệt này đòi hỏi một sự thay đổi cơ bản về cách thức hoạt động của các chủ thể cung cấp dịch vụ thuộc sở hữu (100%) nhà nớc. Đây là một quá trình phức tạp, khó khăn do phải đổi mới, gắn liền với các chủ thể thuộc nhà nớc. Quá trình đổi mới hoạt động của các doanh nghiệp nhà nớc trong nhiều năm qua chỉ ra cho thấy những khó khăn về lựa chọn mô hình hoạt động của các chủ thể kinh tế nhà nớc này. Lãng phí, thất thoát, kém chất lợng, tham ô là những thuật ngữ đợc gắn liền không ít với các loại hình doanh nghiệp nhà nớc và các chủ thể cung cấp dịch vụ nhà nớc. Vấn đề cốt lõi trong cách tiếp cận việc cung cấp dịch vụ công thông qua các chủ thể kinh tế của nhà nớc cung cấp các loại dịch vụ (công) bằng chính nguồn tài chính của nhà nớc là xác định rõ cơ sở pháp lý chịu trách nhiệm (accountable for) của những ngời đứng đầu các chủ thể cung cấp dịch vụ công này nh thế nào đối với chất lợng, số lợng, hiệu quả của các hoạt động cung cấp dịch vụ. Đồng thời cơ chế giảm sát hoạt động cung cấp dịch vụ của các chủ thể kinh tế này. Cấp tiền, nhng không kiểm soát đợc "lộ trình" của tiền gắn liền với dịch vụ (cả về số lợng, chất lợng) nên chỉ đến khi dịch vụ kém mới tìm nguyên nhân.
Đối tác công- t với các hình thức đã nêu trên tách rõ chủ thể cung cấp tài chính (nhà nớc) cho các loại dịch vụ công mà nhà nớc phải cấp ngân sách và nhà cung cấp dịch vụ. Hai chủ thể này phải có tính độc lập về pháp lý trớc pháp luật. Chuyển giao các hoạt động cung cấp dịch vụ cho các chủ thể kinh tế không phải nhà nớc trớc hết đòi hỏi nhà nớc phải thiết lập một cơ sở pháp lý vững chắc, có hiệu lực để kiểm soát hoạt động cung cấp dịch vụ do nhà nớc chi trả. Phải xác định rõ những tiêu chí cụ thể đối với các loại dịch vụ phải đợc cung cấp nh: số lợng, chất lợng, thời gian, địa điểm cung cấp; chi phí, giá thành, giá cung cấp; các điều kiện để nhận đợc tài chính từ nhà nớc; các điều khoản liên quan đến thởng, phạt. Nhà nớc có trách nhiệm kiểm soát việc thực thi hoạt động cung cấp dịch vụ công đợc nhà nớc chuyển giao cho khu vực t nhân dới các điều khoản đã quy định. Đồng thời, nhà nớc có trách nhiệm cung cấp tài chính đúng nh đã cam kết. Cả hai trách nhiệm này của nhà nớc: chủ thể quản lý nhà nớc và chủ thể cung cấp tài chính, phải đợc chính nhà nớc cam kết chịu trách nhiệm trớc công dân và trớc pháp luật. Thiếu một đội ngũ công chức có trình độ, năng lực và đạo đức công vụ, khó có thể áp dụng giải pháp đối tác công - t cung cấp dịch vụ có hiệu quả. Sự móc ngoặt của những nhà cung cấp tài chính có trách nhiệm giám sát, kiểm tra việc
tuân thủ các quy định pháp lý trong cung cấp dịch vụ công với các nhà cung cấp dịch vụ khác đã làm cho không ít dịch vụ đợc cung cấp kém chất lợng, không đạt tiêu chuẩn, chi phí nh đã cam kết . Hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nớc dành cho dịch vụ công thấp, thậm chí bằng không.
Mô hình đối tác công - t cung cấp dịch vụ công do nhà nớc chi trả đòi hỏi nhà nớc phải quan tâm xây dựng môi trờng pháp luật nhằm bảo đảm cho những ngời nhận đợc dịch vụ này đợc tiếp cận bình đẳng đến dịch vụ đợc chi trả từ ngân sách nhà nớc. Đó là dấu hiệu thể hiện khả năng quản lý ngân sách nhà nớc dành cho các lĩnh vực trong quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trờng. Nếu nh ngân sách nhà nớc dành cho y tế, giáo dục tiếp tục không đợc hởng bình đẳng bởi công dân từ nhiều khu vực khác nhau, nhà nớc khó có thể giải thích đợc vai trò của mình trong việc điều tiết các loại dịch vụ đó.
Nghiên cứu cơ chế đối tác, hợp tác công t trong hoạt động cung cấp dịch vụ công cần phải chú ý đến tính hai mặt của mô hình này. Nếu nh khu vực công, các chủ thể cung cấp dịch vụ công của nhà nớc luôn bị phê phán là kém hiệu quả, lãng phí, tham nhũng, thì mô hình đối tác có thể giúp giải quyết một số vấn đề nh: dịch vụ đợc cung cấp hiệu quả hơn; chất lợng cao hơn do khai thác đợc kinh nghiệm, kỹ năng của các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực t nhân; tập trung chủ yếu hơn vào nhu cầu của khách hàng (bản chất cơ bản của hoạt động trong nền kinh tế thị trờng, cạnh tranh); đa dạng hoá các loại hình cung cấp dịch vụ công; áp dụng các đòn bẩy kinh tế để tạo hiệu quả kinh tế điều mà khu vực nhà nớc luôn gặp cản trở do
pháp luật quy định. Tuy nhiên, mô hình này cũng đứng trớc những hạn chế nhất
định. Hạn chế cơ bản nhất là tính chất đồng sở hữu trong mối quan hệ đối tác. Dù theo mô hình nào cũng có phần sở hữu của nhà nớc và sở hữu t nhân. Nếu thiếu một khuôn khổ pháp luật có hiệu lực, có thể áp lực lớn sẽ đặt lên phần sở hữu nhà nớc. Các hình thức vay nợ trên thị trờng tài chính; đầu t vào các dự án BOT,.. nếu thiếu sự giám sát, kiểm soát của nhà nớc sẽ tạo ra phần rủi ro lớn cho nhà nớc. Các dự án sản xuất liên doanh giữa nhà nớc với các doanh nghiệp nớc ngoài ở nhiều nớc đã chỉ ra hạn chế đó. Mô hình đối tác công - t trong hạ tầng theo mô hình BOT, nhng các bên chỉ thực hiện khai tháclà chủ yếu, trong khi đó phần duy tu, bảo dỡng không đợc chú ý nên khi đến giai đoạn chuyển giao cho nhà nớc, chất lợng công trình gần nh bằng không. Nhà nớc bắt đầu lại từ khâu đầu tiên.