- Ưu điểm trong tổ chức thực hiện pháp luật
quy phạm pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị là nhóm quy phạm pháp luật giữ vị trí quan trọng hàng đầu trong pháp luật về xây d ự ng đô
thị. Sự hoàn thiện của pháp luật về quy hoạch, kiến trúc đô thị là điều kiện tiên quyết để có thể quản lí tốt đối với toàn bộ hoạt động xây dựng đô thị, không chỉ đối với mỗi công trình, khu vực đô thị mà còn trên phạm vi tổng thể cả tiến trình xây dựng, phát triển hệ thống đô thị của đất nước. Những năm qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã xây dựng, ban hành khá đầy đủ các luật và văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các luật đó, tạo cơ sở pháp lí ngày càng hoàn thiện, vững chắc hơn để thực hiện quản lí nhà nước về xây dựng đô
thị. Đó là Luật Xây dựng năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009; Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật Kiến trúc năm 2019. Tuy nhiên, hiện đang tồn tại và nảy sinh một số vấn đề cần tập trung khắc phục, tiếp tục hoàn thiện các quy định có liên quan, nhất là nhóm các quy định về nội dung quản lí nhà nước. Trước đây gần như toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng nói chung, trong đó có xây dựng đô thị nói riêng đều được điều chỉnh tổng hợp trong một đạo luật duy nhất là Luật Xây dựng (năm 2003), các khía cạnh cụ thể thường được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành trong các văn bản dưới luật. Còn sau đó, bên cạnh Luật Xây dựng, từ năm năm 2005 có thêm Luật Nhà ở, năm 2006 có thêm Luật Kinh doanh bất động sản, năm 2009 có thêm Luật Quy hoạch đô thị, năm 2017 có thêm Luật Quy hoạch và từ năm 2019 có thêm Luật Kiến trúc. Có thể thấy cùng với sự phát triển của đất nước và quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh chóng thì cơ sở luật định cho quá trình quản lí nhà nước đối với các lĩnh vực cụ thể trong hoạt động xây dựng càng phải đầy đủ, chi tiết hơn. Nhưng đến nay vấn đề phát sinh là các quy định về nội dung quản lí nhà nước về quy hoạch, kiến trúc trong xây dựng đô thị cần phải được thể hiện một cách thống nhất, minh bạch và dễ tiếp cận. Trước hết, cần giải quyết thoả đáng các mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, theo đó một mặt Luật Xây dựng được coi là luật chung, cơ sở pháp lí để thực hiện quản lí nhà nước về các vấn đề chung trong toàn ngành xây dựng (hoạt động xây dựng các công trình trên phạm vi cả nước nói chung và xây dựng ở khu vực đô thị nói riêng), đồng thời là luật chung để quản lí nhà nước đối với tất cả các công đoạn, các khâu trong tiến trình hoạt động xây dựng: từ quy hoạch, kiến trúc xây dựng đến quản lí dự án đầu tư xây dựng, quản lí chất lượng công trình và quản lí an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong hoạt động xây dựng. Luật kinh doanh bất động sản, Luật nhà ở cũng được coi là luật chung (vì không phải chỉ
để áp dụng riêng cho quản lí nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bất động sản hay xây dựng nhà ở tại đô thị). Trong khi đó, Luật Quy hoạch đô thị là luật chuyên ngành vì nó chỉ được áp dụng trong quản lí nhà nước đối với xây dựng
ởđô thị và chỉ đối với khâu quy hoạch trong hoạt động xây dựng đô thị. Mặt khác, Luật Quy hoạch và Luật Kiến trúc tuy được coi là các luật chuyên ngành trong mối quan hệ với Luật Xây dựng nhưng lại là luật chung trong mối quan hệ với Luật Quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc trong xây dựng đô thị. Đó thật sự là những mối quan hệ chằng chịt, khá phức tạp. Nguyên tắc đặt ra trong mối quan hệ giữa luật chung với luật chuyên ngành là phải tuân theo mối quan hệ biện chứng giữa cái chung và cái riêng, giữa cái khái quát và cái cụ thể. Trên thực tiễn lập pháp, không ít vấn đề các luật chỉ điều chỉnh ở mức độ khái quát như là những nguyên tắc chung, giao cho các chủ thể khác quy định chi tiết, biện pháp thi hành, nhất là các vấn đề liên quan đến tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình kĩ thuật. Hiện trạng pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng hiện nay đang đặt ra yêu cầu cần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong các quy định từ luật đến văn bản quy định chi tiết một số điều khoản được giao trong luật. Việc này cần phải được kiểm soát chặt chẽ trên những nguyên tắc của chế độ uỷ quyền lập pháp. Ở đây có hai nhiệm vụ liên quan mật thiết với nhau, cần được chú trọng: một là sửa đổi, bổ sung các quy định của luật bảo đảm sự phù hợp giữa luật chung và luật chuyên ngành. Nhiệm vụ thứ hai là hệ thống các văn bản quy định chi tiết luật cần được ban hành phù hợp với nội dung và tinh thần uỷ quyền của luật mới được ban hành hoặc luật đã được sửa đổi, bổ sung, tránh tình trạng tạo nên một “rừng nhiệt đới” các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc áp dụng trong quản lí nhà nước và sự tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Thường thì phải có luật chung rồi mới có thể xây dựng, ban hành luật chuyên ngành nhưng khi đã xây dựng, ban hành luật chuyên ngành thì cũng cần phải sửa đổi, bổ sung luật chung để bảo đảm sự
thống nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội trong mối quan hệ chung-riêng. Tuy vậy, như trên đã phân tích, các mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành tồn tại trong hệ thống mang tính phức hợp chứ không mang tính đơn tuyến. Do đó, ở mỗi thời điểm nhất định sự thống nhất hoàn hảo các mối quan hệ này là điều khó có thể đạt được. Đây cũng là một thách thức không nhỏ đối với quản lí nhà nước nói chung, quản lí nhà nước về xây dựng đô thị nói riêng trong điều kiện hiện nay. Tư duy liên ngành, tổng hợp trong hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật cần được đề cao. Giải pháp xây dựng, ban hành một luật có thể sửa nhiều luật như trường hợp Luật Sửa đổi 37 luật có liên quan đến Luật Quy hoạch năm 2017 cần được tiếp tục triển khai có hiệu quả. Tuy nhiên, thiết nghĩ không cần phải xây dựng, ban hành thêm một văn bản luật độc lập với Luật Quy hoạch để sửa các luật có liên quan đến quy hoạch mà nên đưa nội dung đó vào trong chính nội dung văn bản Luật Quy hoạch để tiện cho việc tiếp cận, nắm bắt tinh thần của Luật. Đáng lẽ, khi xây dựng, ban hành Luật Kiến trúc cũng phải làm theo cách đó nhưng chúng ta đã không làm được, vì thế tới đây, sẽ phải có thêm một văn bản luật sửa đổi nhiều luật khác có liên quan đến kiến trúc.
Mặt khác, sự uỷ quyền lập pháp nói chung cũng như uỷ quyền lập pháp trên lĩnh vực pháp luật về xây dựng đô thị nói riêng cần được thực hiện một cách hợp lí và phải được kiểm soát chặt chẽ. Trước hết, cần bảo đảm nguyên tắc chỉ được ban hành văn bản quy định chi tiết những vấn đề nào đã được luật giao, không được dùng văn bản gọi là “hướng dẫn thi hành luật” để ban hành thêm các quy định ngoài luật, vượt thẩm quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Cần tuân thủ nguyên tắc chỉ uỷ quyền lập pháp đối với những vấn đề đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 xác định, tránh tình trạng luật uỷ quyền quá nhiều vấn đề. Chẳng hạn, Luật Kiến trúc năm 2019, tại khoản 5 Điều 14 giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung quy chế quản lí kiến trúc bên cạnh các vấn đề hồ sơ, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, lấy ý kiến,
công bố và biện pháp tổ chức thực hiện quy chế quản lí kiến trúc. Điều đó có nghĩa trên cơ sở 8 nội dung của quy chế kiến trúc được quy định một cách tổng quát tại khoản 3 Điều 14 Luật Kiến trúc, Chính phủ có trách nhiệm ban hành quy định chi tiết hoá các nội dung đó. Mặt khác, trên cơ sở quy định của Luật Kiến trúc và quy định chi tiết của Chính phủ, hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ ban hành các quy chế quản lí kiến trúc để áp dụng trên mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đó mới chỉ là vấn đề nội dung quy chế quản lí kiến trúc, chưa kể đến hồ sơ, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, lấy ý kiến, công bố và biện pháp tổ chức thực hiện quy chế quản lí kiến trúc thì Chính phủ trong lúc quy định chi tiết có thể phải giao cho Bộ Xây dựng quy định chi tiết hơn về vấn đề nào đó, chính quyền địa phương cũng có thể đưa ra các quy định cụ thể hoá những quy định trên cho phù hợp với địa phương mình. Như vậy, chỉ riêng một vấn đề cụ thể đã có thể thấy tầng tầng, lớp lớp các quy định và các văn bản quy phạm pháp luật cần bảo đảm sự tuân thủ, thi hành trong quản lí nhà nước về kiến trúc. Luật Kiến trúc năm 2019 có tới 8 vấn đề giao Chính phủ quy định chi tiết và 1 vấn đề giao Bộ Xây dựng quy định chi tiết. Rõ ràng, đã đến lúc cần phải siết chặt hơn nguyên tắc chỉ được giao quy định chi tiết những vấn đề cần thiết đã xác định, nếu không chúng ta sẽ vẫn không thoát khỏi tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư và theo đó lại có “rừng nhiệt đới” văn bản quy phạm pháp luật. Tuy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải được xây dựng cùng với văn bản giao quy định chi tiết để đến khi văn bản này có hiệu lực thi hành thì văn bản quy định chi tiết cũng có hiệu lực thi hành một cách đồng bộ nhưng trên thực tế hoạt động lập pháp, lập quy có thể khẳng định chúng ta khó đạt được điều này, thành ra tình trạng trễ nải, nợ đọng văn bản quy định chi tiết sẽ còn là chuyện vẫn thường gặp. Về vấn đề quy hoạch xây dựng đô thị, hiện nay, việc quy định chi tiết Luật Quy hoạch vẫn phải được tiến hành cùng với việc
quy định chi tiết Luật Sửa đổi 37 luật liên quan đến quy hoạch, chẳng hạnvấn đề tại khoản 1 Điều 52 Luật Quy hoạch đô thị sau khi đã được sửa