1.2.1.1. Khái niệm
Cho đến nay chưa có một khái niệm hoàn chỉnh về chính sách, ở mỗi quốc gia, mỗi lĩnh vực, mỗi giai đoạn lịch sử có những quan niệm khác nhau về chính sách, có thể liệt kê như sau:
- Theo France Ellis "chính sách được xác định như là đường lối hoạt động của Chính phủ lựa chọn đối với mọi lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và lựa chọn phương pháp để theo đuổi mục tiêu đó" [22, Tr.23].
- Thmas R.Dye đưa ra một định nghĩa ngắn gọn hơn: “chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm”[26,Tr.7].
- Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề (James Anderson 2003) [26, Tr.11].
- Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó (William Jenkin 1978) [21, Tr.7].
- Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan Nhà nước hay các quan chức Nhà nước đề ra (William N. Dunn, 1992) [21, TR.7].
- Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành (Peter Aucoin 1971) [21, Tr.11];
- Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân (B. Guy Peter 1990) [21. Tr11].
- Theo Charles O. Jones (1984), chính sách công là một tập hợp các yếu tố gồm: i) Dự định (intentions): mong muốn của chính quyền; 2i) Mục tiêu (goals): dự
định được tuyên bố và cụ thể hóa; 3i) Đề xuất (proposals): các cách thức để đạt được mục tiêu; 4i) Các quyết định hay các lựa chọn (decisions or choices); 5i) Hiệu lực (effects);
- Kraft và Furlong (2004) đưa ra một định nghĩa tổng hợp hơn. Theo đó, chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình [40, Tr.56].
Trong cuốn Đại từ điển tiếng Việt, “chính sách là chủ trương và các biện pháp của một Đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội: như chính sách đối ngoại của nhà nước, chính sách dân tộc” [12, Tr.213].
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, thì chính sách được hiểu là "những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tuỳ thuộc tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá…"[71, Tr.416].
Theo TS. Lê Chi Mai "chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của họ" [32]
TS. Lê Vinh Danh định nghĩa một cách vắn tắt "chính sách công là những gì mà chính quyền thi hành đến dân" với sự lý giải rằng chính sách công được hoạch định và thực thi bởi các cơ quan nhà nước và có tác động thực tế đến đời sống, hoạt động của dân cư.
Giáo trình “Chính sách kinh tế - xã hội” của trường Đại học kinh tế quốc dân, các tác giả đồng nghĩa chính sách công với chính sách kinh tế - xã hội và đưa ra định nghĩa: "Chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lý nhằm giải quyết vấn đề chính sách thực hiện mục tiêu nhất định theo hướng mục tiêu tổng thể của xã hội” [17, Tr.15].
Những quan niệm trên đề cập đến phạm trù chính sách theo những khía cạnh khác nhau và theo những mục đích khác nhau. Tuy nhiên, có thể thấy những từ khóa chính của khái niệm chính sách gồm: vấn đề, chính quyền và sự lựa chọn. Có
một vấn đề kinh tế-xã hội nào đó xuất hiện. Chính quyền sẽ lựa chọn nội dung, mục tiêu và cách thức giải quyết một vấn đề đó (để cho vấn đề tự phát triển cũng là một cách giải quyết). Sự lựa chọn đưa đến quyết định và toàn bộ quy trình này được đặt trong một môi trường tương tác của các tác nhân chính sách, tạo ra hàng loạt các ràng buộc trước khi chính sách xuất hiện và các tác động sau đó từ sự chi phối của những điều kiện này, dẫn đến các cách thể hiện khác nhau trong các vai trò chính sách (policy actor) và quy trình chính sách (policymaking processing). Một số nước công khai thể hiện vai trò của các nhóm lợi ích, một số khác là sự chi phối của các đảng phái chính trị, ở nơi này quy trình chính sách nặng về kỹ thuật, ở nơi khác lại là sự thỏa hiệp hay áp đặt.
Như vậy, khi đề cập đến phạm trù chính sách thì nội hàm của nó phải bao gồm các yếu tố cấu thành sau đây:
- Chủ thể đề ra và triển khai thực hiện chính sách là chủ thể quản lý của hệ thống quản lý, trong đó chính sách được đề ra và tổ chức thực hiện. Tuỳ theo các hệ thống quản lý khác nhau có chính sách khác nhau như chính sách của một cơ quan, doanh nghiệp, ngành, quốc gia, quốc tế…, trong đó bộ máy quản lý tương ứng của cơ quan, doanh nghiệp, ngành, quốc gia, tổ chức quốc tế… là chủ thể của chính sách. Không có khái niệm chính sách mà không gắn với một chủ thể nào đó.
- Chính sách luôn gắn với những mục tiêu cụ thể. Mục tiêu của chính sách có thể được hiểu theo nghĩa rộng, có nghĩa là đạt tới trạng thái mong đợi của hệ thống quản lý, cũng có thể được hiểu theo nghĩa hẹp, tức giải quyết một nhu cầu, một vấn đề mới xuất hiện của hệ thống quản lý. Mục tiêu của chính sách có thể xét trên giác độ tổng thể hệ thống, do đó mang tính toàn diện như mục tiêu tăng trưởng, mục tiêu phát triển…, cũng có thể xét trên một mặt nào đó của hệ thống như mục tiêu thu nhập, mục tiêu mở rộng quy mô, mục tiêu cải cách cơ cấu… Mục tiêu khác nhau quy định chính sách khác nhau. Nhưng không có khái niệm chính sách mà không gắn với mục tiêu và nỗ lực đạt được mục tiêu của cơ quan thực hiện chính sách.
- Chính sách còn bao hàm trong nó cả cách thức mà chủ thể cần hành động để đạt tới mục tiêu mong muốn. Cách thức hành động ở đây bao hàm nhiều nội dung từ hệ quan điểm chỉ đạo hành động của chủ thể chính sách đến phương hướng, phương án, phương tiện, công cụ và nguồn lực thực thi chính sách trong thực tiễn, kể cả các tiêu chí đánh giá chính sách. Phương thức hành động có thể bao hàm cả sự
phân chia trách nhiệm và quyền hạn trong bộ máy quản lý của hệ thống nếu mục tiêu của chính sách đòi hỏi một sự cơ cấu lại.
Nói tóm lại, chính sách là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà nhà nước sử dụng tác động lên các chủ thể kinh tế - xã hội nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định theo hướng mục tiêu tổng thể của đất nước. Chính sách là một khái niệm phức tạp, bao hàm trong nó cả giác độ nhận thức (hệ quan điểm lý thuyết làm cơ sở cho hoạch định chính sách), cả giác độ hành động thực tế (mục tiêu, phương tiện, phương pháp, thái độ thực thi chính sách); cả giác độ kinh tế (so sánh lợi ích và chi phí khi hoạch định và thực hiện), cả giác độ khoa học kỹ thuật (phương tiện, phương án thực thi chính sách phải có căn cứ khoa học thuyết phục), cả giác độ xã hội (tác động của chính sách tới các nhóm dân cư và môi trường)…Do đó, tuỳ theo mục đích xem xét của các nhà nghiên cứu và các hoạch định chính sách mà khái niệm chính sách được xác định khác nhau.
So với luật pháp, chính sách có độ co giãn và mềm dẻo, khi đó chính sách là sự kết hợp chặt chẽ giữa các nhân tố chủ quan với các điều kiện khách quan. Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các biện pháp chính sách phải mượn con đường luật pháp để đưa vào cuộc sống.
Có nhiều cách phân loại chính sách kinh tế như: Theo các lĩnh vực hoạt động của các nền kinh tế; theo phạm vị ảnh hưởng của chính sách, theo thời gian phát huy hiệu lực và theo cấp độ của chính sách. Mối chính sách có một mục tiêu riêng, tác động vào các lĩnh vực cụ thể của nền kinh tế, song đều có ảnh hưởng đến lĩnh vực khác, do vậy trong quá trình thực hiện chính sách, một trong những yếu tố đem lại hiện quả cao là sự phối hợp đồng bộ giữa cách chính sách.
Từ những phân tích trên cần đặt ra các yêu cầu khi thiết kế các chính sách là phải đảm bảo tính hệ thống, tính đồng bộ và tính thực tiễn. Đây là ba yêu cầu cơ bản, quyết định đến hiệu quả trong thực thi chính sách nhắm “cộng hưởng” các tác động đồng hướng và hạn chế các tác động ngược chiều khi thực hiện chính sách. Tất cả những yêu cầu đó chính là sự thể hiện quan điểm khoa học khi xây dựng, hoạch định chính sách, trong đó cần nhấn mạnh đến sự tôn trọng quy luật khách quan khi xây dựng và triển khai chính sách trong đời sống xã hội.
Trên cơ sở quan niệm như vậy, có thể hiểu: chính sách hỗ trợ DNTMNVV là tổng thể các quan điểm, chủ trương, đường lối, phương pháp và công cụ mà Nhà
nước sử dụng để tác động đối với khu vực DNTMNVV nhằm thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước mong muốn ở DNTMNVV.