III. TÁI ĐỊNH CƯ VÀ CUỘC SỐNG CỦA NGƯỜI DÂN TÁI ĐỊNH CƯ
1. Các lý thuyết về tái định cư
1.3 Các loại hình tái định cư
Không phải các dự án phát triển đô thị nào cũng kèm theo tái định cư, tùy theo cách giải quyết vấn đề di dời mà chúng ta có những hình thức di dời khác nhau. Có trường hợp không có tái định cư, có trường hợp dẫn đến tái định cư. Những dự án di dời được phân cấp như sau:
- Dự án không đền bù mà di dời tới vùng mới: Đây là những chương trình di dời dân đến vùng đất mới nhưng không có đền bù.
- Dự án đền bù tiền mặt là những dự án không có chương trình tái định cư mà chỉ đền bù cho người dân một số tiền để người dân tự ý đi tìm chỗở mới.
- Dự án di dời tại chỗ là những dự án có chương trình tái định cư tại chỗ, là những khu dân cư được xây dựng ngay trên mảnh đất vốn trước đây là những nhà ổ chuột.
- Dự án “chia đất” (Land Sharing) là những dự án có để lại cho người dân một số diện tích đất đai để họ xây nhà ở.
- Dự án đền bù và di dời tới địa điểm gần là những dự án cấp đất hoặc vừa cấp đất vừa cấp nhà ở cho người di đời.
- Dự án đền bù di dời tới địa điểm khá xa cũng cấp đất hoặc vừa cấp đất vừa nhà ở cho người dân.
- Dự án đền bù di dời và giúp đỡ ổn định cuộc sống về các khía cạnh kinh tế xã hội: Đây là những loại dự án mà hiện nay con người đang cố gắng thực hiện.
Thông thường, ở châu Âu, người ta chia tái định cư làm hai loại là tái định cư tự nguyện (Voluntary resettlement) và tái định cư không tự nguyện (Unvoluntary resettlement), còn ở Việt Nam, tái định cư cũng được chia làm hai loại và được gọi là tái định cư tự phát và tái định cư tự giác.
Tái định cư tự nguyện (Voluntary resettlement) được xem như sự nhập cư tự do, là hiện tượng nhập cư từ nông thôn đến thành thị hoặc là chương trình di trú do Nhà nước tổ chức nhằm làm phát triển kinh tế. Người dân trong các cuộc di trú này là những người tự quyết định việc di cư của họ, họ trẻ hoặc trung niên, độc thân hay là chủ gia đình. Họ năng động, đầy sáng kiến, dám chấp nhận những thách thức và cố gắng tìm kiếm cơ hội mới. Những chương trình di trú của Nhà nước không những chỉ cung cấp chỗở mà còn lo đến các nhu cầu khác về văn hóa xã hội.
Trong khi đó tái định cư không tự nguyện (Unvoluntary resettlement) thì lại khác hẳn, liên quan đến mọi lứa tuổi và giới, và trong số đó, có người không tán thành chương trình tái định cư. Có những người không năng động, khả năng thích nghi kém trong hoàn cảnh mới. Người phụ nữ, nhất là những người phụ nữ làm chủ gia đình dường như khổ sở hơn vì những gia đình do phụ nữ làm chủ thường không mạnh mẽ và bị hạn chế trong việc tiếp cận các dịch vụ giúp đỡ của xã hội. Không có sự giúp đỡ, những người tái định cư không tự nguyện có thể bị nghèo hóa. Nếu việc tái định cư không tự nguyện phải xảy ra, thì phải có quy hoạch tốt và phải được thực hiện làm sao để kinh tế có thể tăng trưởng và cái nghèo được đầy lùi, đặc biệt là đối với những người dễ bị tổn thương.
1.4 Kinh nghiệm của thế giới trong việc tái định cư
Tái định cư không phải là một công việc đã từng phổ biến trong quá khứ mà chỉ mới xuất hiện từ khi có những dự án phát triển đô thị cần thay đổi việc sử dụng đất, từ khi có quy hoạch cải tạo chỉnh trang đô thị hay quy hoạch phát triển các khu đô thị mới. Những đô thị phương Tây ở thời kỳ tiền công nghiệp, khi phát triển, thường được nới rộng ở vùng vành đai, tức là vùng còn mang tính chất nông thôn, và những phát triển này thường mang tính tự phát chứ không phải do một chính sách hay một chiến lược phát triển dài hạn nào. Phát triển đô thị theo kiểu này không làm phát sinh việc phải tái định cư một bộ phận dân cư nào. Những nơi vùng ven thì hiện tượng đô thị
hóa diễn ra ôn hòa, không gay gắt, tại đó sự chuyển đổi nông thôn - đô thị, nông dân - thị dân là một quá trình chậm rãi, tự nguyện mà trong đó con người và những điều kiện vật chất tại chỗ cũng đã sẵn sàng cho sự chuyển đổi.
Chỉ từ khi loại hình đô thị công nghiệp hiện đại xuất hiện với tính chất đột biến trong phát triển, thì tái định cư mới xuất hiện đáp ứng nhu cầu phát triển của thành phố. Đó là những khu ổ chuột tạo ra do hiện tượng nông dân nhập cư ào ạt vào đô thị để kiếm việc làm, đó là các địa bàn bị ô nhiễm bởi công nghiệp hóa, cuộc sống của thị dân bị suy thoái về chất lượng, đòi hỏi phải điểu chỉnh, di dời một số bộ phận người dân có liên quan. Đây không phải là trường hợp phổ biến của TP. Cần Thơ. Nguyên nhân khác tạo nên việc tái định cư như áp lực của thị trường để phát triển đầu tư, phát triển khu thương mại, phát triển khu công nghiệp, nhà ở cho người thu nhập cao v.v… Hoặc là chính sách của chính quyền trong việc cải thiện cơ sở hạ tầng, phát triển đất công, phục vụ sức khỏe cộng đồng, chỉnh trang đô thị, cải thiện nhà ở, cải tạo cảnh quan,…
Vì thế, tái định cư không phải là một hành động có tính truyền thống. Đây là một hiện tượng mới mà con người thời kỳ hậu công nghiệp phải đối mặt và con người đang đi tìm kiếm những con đường đưa đến hiệu quả tối ưu cho việc tái định cư.
Đã từng có những dự án thất bại trong việc tái định cư và từ đó thất bại trong việc tiến hành dự án, tạo ra những mâu thuẫn trong xã hội. Nhưng, qua nhiều dự án, con người đã rút ra nhiều kinh nghiệm và dần dần xây dựng được một khung lý thuyết cho việc tái định cư. Hai ngân hàng có vai trò lớn trong việc xây dựng khung lý thuyết là Ngân hàng Thế giới (World Bank) và Ngân hàng Phát triển Châu Á (Asian Development Bank), trong đó đáng kể nhất là Ngân hàng Thế giới.
Ngân hàng Thế giới là một trong những cơ quan viện trợ phát triển quốc tế đầu tiên đã đề ra chính sách về vấn đề tái định cư cho người dân bị giải tỏa. Chính sách này được đưa ra như là một hướng dẫn nội bộ đến các thành viên vào tháng 2 năm 1980. Từ năm 1986 đến 1993, Ngân hàng Thế giới đã hỗ trợ cho các nước tiến hành di dời và ổn định chỗở cho khoảng 2 triệu người. Phần lớn các dự án này được tiến hành ởĐông Nam Á và Nam Á. Trong những năm gần đây, khoảng 100 dự án được Ngân hàng Thế giới tài trợ với khoảng 600.000 hộ di dời ở Bangladesh, Indonesia, Pakistan và Việt Nam.
Từ năm 1994, Ngân hàng Thế giới không ngừng hoàn thiện lý thuyết về tái định cư. Công việc của Ngân hàng Thế giới đem lại kết quả khả quan. Từđó, các dự án lớn trên thế giới đều lấy lý thuyết của Ngân hàng Thế giới làm cơ sở cho việc thực hiện chương trình tái định cư thuộc dự án.
Kinh nghiệm cho thấy rằng nếu có chương trình tái định cư tốt thì có thể ngăn chặn được sự nghèo hóa của những người bị di dời và thậm chí có thể giúp cho họ bớt nghèo bằng cách xây dựng một cuộc sống bền vững. Chúng ta có thể làm giảm những khó khăn của người dân bằng cách xây dựng những khu nhà ở tái định cư có điều kiện sống thích hợp cho mọi người. Qua nhiều dự án, Ngân hàng Thế giới rút ra được kinh nghiệm là nếu vấn đề tái định cư không được giải quyết một cách thỏa đáng thì sẽ gây trở ngại không nhỏđến việc thực hiện dự án và đôi khi nó còn làm tăng sự căng thẳng về mặt chính trị. Nó là nguyên nhân làm hạ thấp giá trị của các dự án mang đầy ý nghĩa tốt đẹp mà chúng ta muốn thực hiện và không ít dự án bị trì hoãn một thời gian dài chỉ vì vấn đề này. Sự chậm trễ cho việc thực hiện dự án dẫn đến việc chậm hưởng dụng những lợi ích to lớn mà dự án có thể đem lại. Ngoài ra sự chậm trễ còn kéo theo nhiều chi phí không lường trước được.
1.5 Khung lý thuyết về tái định cư của Ngân hàng Thế giới
Để mang lại thành công trong vấn đề tái định cư cho người dân bị giải tỏa, theo Ngân hàng Thế giới, phải đáp ứng được những nhân tố sau:
- Sự di dời phải được ban hành theo văn bản luật để mọi người dân chấp hành, - Phải có sự tham gia chặt chẽ giữa các ngành trong việc thành lập các nguyên tắc chung và các thủ tục pháp lý trong quá trình thực hiện,
- Phải phân tích tình trạng xã hội, các vấn đề liên quan đến nhân khẩu học,
- Ước lượng giá cảđền bù và phần yêu cầu cung cấp tài chính xác thực cùng với hoạt động tái định cưđược thực hiện trong cấu trúc công việc,
- Có Ban điều hành làm việc có hiệu quả và có trách nhiệm với sự phát triển của địa phương,
- Phải có sự tham gia của người dân trong việc thiết lập nên các chính sách có liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của họ,
Ngân hàng Thế giới đặt trọng yếu cho sự thành công các dự án tái định cư vào các vấn đề sau:
- Vai trò của các cơ quan địa phương trong việc giải quyết vấn đề tái định cư
Các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức quần chúng và các tổ chức phi chính phủđóng một vai trò tích cực trong vấn đề tái định cư. Các cơ quan này làm cho các cuộc thảo luận, đối thoại giữa các bên trở nên thuận lợi và dễ dàng hơn và mang lại nhiều hiệu quả thiết thực hơn. Sự đóng góp của các cơ quan này giúp ích rất nhiều cho chính phủ trong việc ra các quyết định. Họ đóng một vai trò trung gian giữa nhà nước, ban quản lý dự án và người dân. Họ động viên và tổ chức mọi người làm việc nhằm nâng cao lợi ích và giảm thiểu những tác động xấu. Vì vậy, có thể nói các cơ
quan này có một vai trò rất quan trọng trong việc thực hiện thành công chính sách tái định cư.
- Chính sách tái định cư cho người bị giải tỏa
Khi không thực hiện chính sách tái định cưđến nơi đến chốn rất có thể sẽ tạo ra thêm những người bần cùng trong xã hội. Như vậy sẽ tạo nên một gánh nặng cho đất nước. Chính vì thế, việc ngăn chặn hoặc hạn chế thấp nhất vấn đề di dời, giải tỏa sẽ tránh được nhiều hệ quả xã hội. Quan điểm của Ngân hàng Thế giới là các dự án phát triển phải cân nhắc, hoạch định một cách nghiêm túc, chứ không phải chỉ nghĩ tới lợi ích về mặt kinh tế mà còn phải quan tâm đến lợi ích xã hội, môi trường và vấn đề giảm nghèo.
Chính sách của Ngân hàng Thế giới là hạn chế tối đa việc di dời. Việc di dời chỉ thực hiện đối với những nơi thật cần thiết và không thể tránh được, phải đảm bảo cho những người bị di dời được trợ giúp một cách tốt nhất.
Ngân hàng Thế giới xác định ba yếu tố quan trọng trong vấn đề tái định cư là: 1/ Đền bù sự mất đi về tài sản, kế sinh nhai và nguồn thu nhập;
2/ Hỗ trợ người dân trong quá trình di dời, kể cả việc cung cấp nơi ở cho họ với những điều kiện sống và các dịch vụ thuận lợi;
3/ Hỗ trợ người dân xây dựng lại nơi ở mới của mình.
Bất kỳ một dự án nào cũng phải suy nghĩ kỹđến vấn đề cung cấp tốt nhất và sớm nhất các cơ hội về nhà ở, về sinh kế cho người dân sau khi họ thay đổi chỗ ở, chấp nhận hy sinh để xã hội có được những điều kiện phát triển tốt hơn. Tái định cư không phải chỉ là vấn đề nhà ở, những người có trách nhiệm phải quan tâm đầy đủ và thăm dò ý kiến người dân trong vấn đề tái định cư, đền bù… vì vấn đề này liên quan trực tiếp đến họ. Ngoài ra cũng phải quan tâm đến những trường hợp cá biệt trong cộng đồng như người già neo đơn, người bị tật nguyền… để sẻ chia những mất mát và sự tổn thương đối với họ.
Tuy nhiên, những người tái định cư cũng nên nhanh chóng hòa nhập về kinh tế và xã hội với những cộng động cư dân mới mà họ đến ở nhằm giảm thiểu sự xung đột hay va chạm lẫn nhau.
Theo Ngân hàng Thế giới, một chương trình tái định cư tốt cần theo các trình tự sau:
- Các bên hưởng lợi ích từ dự án phát triển gây di dời phải trả toàn bộ chi phí di dời,
- Tình trạng định cư bất hợp pháp của đối tượng không nên là trở ngại quá lớn trong việc di dời,
- Khi mà việc di dời không thể tránh được, thì cần thiết lập kinh phí và một chương trình tái định cư chi tiết với các thời điểm cụ thể. Chương trình tái định cư nên được thiết lập có chiến lược phát triển.
Tính toán chi phí cho di dời là một việc làm mang tính chất phát triển. Chi phí di dời không đơn giản chỉ là chi phí cho nhà ở mà cần phải bao gồm các yếu tố sau:
1) Chi phí đền bù đất/nhà/thiệt hại sản xuất kinh doanh: Phải đền bù không chỉ là đất, nhà mà còn phải tính đến thiệt hại sản xuất kinh doanh nếu đó là hộ buôn bán, tính đến việc phải rời bỏ công việc của số người có việc làm thu nhập gắn với nơi di dời.
2) Chi phí di chuyển, chi phí chuyên chở: Những chi phí này, dù chiếm một tỉ lệ nhỏ trong tổng chi phí di dời, nhưng thể hiện trách nhiệm của dự án đối với người bị di dời.
3) Chi phí kiếm đất định cư nơi mới: Chi phí mua đất làm địa bàn di dời hẳn nhiên là phải được tính đến.
4) Chi phí xây dựng, mở rộng cơ sở hạ tầng, kỹ thuật, xã hội tại địa bàn di dời: Chính dự án phải chịu trách nhiệm trang trải các phí xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội tại nơi tái định cư.
5) Chi phí xây dựng nhà ở.
6) Chi phí tái khôi phục đời sống kinh tế xã hội: Đây là một công việc rất khó mà tính toán được chính xác vì tái khôi phục đời sống kinh tế xã hội là một hiện tượng không đo đếm được, tùy theo sự mất mát của đối tượng và cũng tùy theo khả năng thích nghi của đối tượng.
7) Chi phí quản lý: Mọi dự án đều phải tính đến chi phí này, và chi phí này chiếm tỉ lệ không nhỏ trong tổng kinh phí.
Thông thường, khi di dời, cần phải xây dựng tổ chức quản lý tiến trình di dời theo 10 bước sau:
1/ Cung cấp thông tin cho cộng đồng, chuẩn bị các hỗ trợ cho cộng đồng và tiến hành việc tham gia của cộng đồng.
2/ Tiến hành nghiên cứu khả thi công tác di dời, mỗi công đoạn trong việc di dời đều phải được khảo sát tỉ mỷ.
3/ Kiếm đất cho khu định cư mới.
4/ Quy hoạch và thiết kế khu đất phù hợp với quy mô và nhu cầu của người dân. 5/ Lập quy hoạch chi tiết cho tiến trình di dời và xây dựng chính sách.
6/ Xây dựng cơ sở hạ tầng và nhà ở.
8/ Hỗ trợổn định cuộc sống: Phải có kế hoạch hỗ trợ cho dân ổn định cuộc sống sau khi họ di dời, nhất là trong lĩnh vực nghề nghiệp, việc làm, thu nhập.