5. Kết cấu của khóa luận
3.3.2.Về sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình lập kế hoạch
Quy trình lập kế hoạch ở Hàn Quốc bao gồm bốn giai đoạn: thiết lập chương trình nghị sự, lập kế hoạch, thực hiện và đánh giá. Trong những năm 1960 và 1970, quy trình này hoàn toàn phụ thuộc vào Chính phủ. Nhưng sau năm 2004 với hệ thống mới, đã có sự tham gia rộng rãi của khu vực tư nhân, người dân Hàn Quốc cũng cho rằng sự tham gia của khu vực tư nhân sẽ đảm bảo tính minh bạch và mang lại hiệu quả kế hoạch cao hơn.
Đặc biệt, khi chuẩn bị Kế hoạch Quản lý Tài chính Quốc gia, "Cuộc tranh luận quốc gia" được MOSF tổ chức. Trong tranh luận này, nhiều chuyên gia và các bên liên quan có thể tham gia và đưa ra ý kiến của họ. Và trong quá trình thực hiện chương trình, dự án của TW và địa phương đều được thực hiện bởi hệ thống Thanh tra. Thanh tra viên có quyền giám sát quá trình thực hiện và do đó kết quả đánh giá sẽ khách quan hơn. Trong quá trình tự đánh giá của các Bộ, cũng có một Ủy ban tự đánh giá bao gồm các chuyên gia và các bên liên quan ngoài Bộ.
Bảng 3.7. Các bên tham gia trong quy trình lập kế hoạch ở Hàn Quốc
Quy trình lập kế hoạch Các bên tham gia
Thiết lập chương trình nghị sự Có sự tham gia của các tổ chức dân chúng
Lập kế hoạch
Thảo luận ở tầm quốc gia với khu vực tư nhân trong giai đoạn chuẩn bị Kế hoạch quản lý tài khóa quốc gia.
Thực hiện Thanh tra để giám sát các hợp đồng và xây dựng.
Đánh giá
- Sự tham gia của các chuyên gia và các tổ chức dân chúng trong quá trình tự đánh giá của từng Bộ.
- Đánh giá sau của MOSF.
Ở Việt Nam, chiến lược và kế hoạch được xây dựng bởi các công chức và các chính trị gia. Nhưng khi ngành công nghiệp và khu vực tư nhân phát triển, sự cần thiết phải có sự tham gia của nhiều bên, trong đó có các doanh nghiệp, các tổ chức dân chúng. Trong giai đoạn đầu phát triển kinh tế, có thể không thể tránh khỏi sự lãnh đạo mạnh mẽ và quy trình từ trên xuống. Tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường thì sự tham gia của khu vực tư nhân là quan trọng hơn cả.
3.3.3. Về mục tiêu kế hoạch
Để ưu tiên phát triển kinh tế, Hàn Quốc đã đánh đổi với phát triển xã hội. Tuy nhiên, các kế hoạch đều đã đạt được và thực tế tăng trưởng GDP vượt mục tiêu. Hàn Quốc đã xây dựng các ngành công nghiệp nhẹ thâm dụng lao động và sau đó chuyển sang các ngành thâm dụng vốn như công nghiệp hóa chất – dầu khí và công nghiệp nặng. Về nguồn nhân lực, đầu tiên Hàn Quốc phấn đấu để đạt được phổ cập giáo dục cơ sở và sau đó nhấn mạnh vào đào tạo nghề và tập trung vào chất lượng của giáo dục đại học ở giai đoạn tiếp sau đó.
Với sự khan hiếm nguồn lực, việc đặt quá nhiều mục tiêu trong một kế hoạch là không sáng suốt. Khả năng để đạt được hiệu quả kế hoạch cần được nghiên cứu kỹ hơn hơn, đặc biệt là về mặt tài chính.
3.3.4. Về định hướng chính sách
- Tư nhân hóa doanh nghiệp nhà nước
Đầu tiên, Hàn Quốc thành lập các DNNN cho mục đích tăng trưởng kinh tế. Nhưng trong những năm 1980, quá trình tư nhân hóa đã diễn ra mạnh mẽ, trong cả hệ thống ngân hàng.
Ở Việt Nam, các DNNN luôn giữ vị trí chi phối trong các lĩnh vực chủ chốt của nền kinh tế. Đây là các lĩnh vực được hưởng nhiều chính sách ưu đãi (bảo hộ, chậm mở cửa thị trường, dễ dàng tiếp cận với đất đai, vốn, thị trường, công nghệ...). Trong số 500 doanh nghiệp lớn nhất Việt Nam năm 2009, tất cả các doanh nghiệp đứng đầu là các DNNN với hoạt động kinh doanh chính trong ngành công nghiệp. Trong ngành công nghiệp, các DNNN có tài sản gấp 31 lần doanh nghiệp tư nhân và 2,5 lần so với các doanh nghiệp FDI. Bình quân mỗi DNNN có 229 tỷ đồng tài sản cố định, trong khi đó, bình quân mỗi doanh nghiệp tư nhân chỉ có 5 tỷ đồng và doanh nghiệp FDI có 80,7 tỷ đồng.
Tuy nhiên, hiệu quả của các DNNN trong ngành công nghiệp lại không tương xứng với lợi thế mà họ đang có. Xét về đóng góp vào giá trị sản xuất công nghiệp, khu vực FDI đóng góp nhiều nhất (44,4%), sau đó là khu vực tư nhân (37,1%) và các DNNN đóng góp ít nhất (18,5% trong năm 2008, giảm từ 49,6% năm 1996). Doanh nghiệp FDI cũng chiếm ưu thế trong lĩnh vực xuất khẩu (chiếm 53% tổng kim ngạch xuất khẩu năm 2009) với sản phẩm xuất khẩu chủ yếu là các hàng hóa sản xuất (thiết bị điện tử, dệt may, giày dép…) trong khi các DNNN chủ yếu xuất khẩu nguyên liệu (dầu, than đá và các sản phẩm nông nghiệp). Xét về khía cạnh tạo việc làm trong ngành công nghiệp, khu vực tư nhân đóng vai trò quan trọng nhất, tạo ra 44,1%, thứ hai là khu vực FDI (38,2%) và thấp nhất là các DNNN (17,7%).
Do vậy, tư nhân hóa các DNNN sẽ là nhiệm vụ quan trọng và cấp bách trong bối cảnh kinh tế thế giới hiện nay.
- Chính sách ưu tiên: tăng trưởng hay phúc lợi
Trong thời kỳ tăng trưởng kinh tế nhanh, Chính phủ Hàn Quốc chỉ tập trung vào phát triển kinh tế. Sau giữa những năm 1980, khi đạt được sự phát triển kinh tế nhất định, Hàn Quốc mới bắt đầu chú ý đến vấn đề phúc lợi.
Trái lại, Việt Nam đang theo đuổi tăng trưởng cân bằng đó là không chỉ phát triển kinh tế mà còn đảm bảo về phúc lợi. Để thực hiện chiến lược cân bằng sẽ tốn nhiều thời gian và các nguồn lực. Vì thế, tập trung vào một mục tiêu được lựa chọn có tính chiến lược có thể là giải pháp hữu hiệu cho nguồn lực khan hiếm. Và để đạt được mục tiêu chiến lược này cần phải có sự đồng thuận quốc gia.
- Huy động các nguồn lực tài chính
Ở Hàn Quốc, sử dụng hiệu quả viện trợ nước ngoài rất quan trọng. Trong những năm 1960, do thiếu các nguồn tài nguyên, nguồn lực để phát triển kinh tế chủ yếu là viện trợ nước ngoài. Để quản lý hiệu quả các khoản viện trợ, Chính phủ Hàn Quốc đã sử dụng một tài khoản đặc biệt độc lập và minh bạch các khoản viện trợ. Năm 1966, Sở Thuế Quốc gia được thành lập nhằm tăng hiệu quả trong thu thuế. Với những nỗ lực này, Chính phủ Hàn Quốc có thể huy động các nguồn lực tài chính cho kế hoạch.
Việt Nam cần tăng cường năng lực tăng trưởng thông qua việc tăng vốn trong nước. Vốn trong nước phải là cơ sở cho tăng trưởng kinh tế bền vững và là yếu tố
quyết định cho phân bổ ngân sách. Tăng nguồn thu trong nước thông qua cải cách thuế sẽ là một yêu cầu cơ bản để kết nối ngân sách hàng năm với KHPT quốc gia, cũng như để thực hiện chính sách tài chính tổng thể.
Bên cạnh đó, Việt Nam cần sử dụng hiệu quả vốn vay nước ngoài. Cách thức lập một tài khoản đặc biệt mà Hàn Quốc đã làm có thể là một bài học hữu ích đối với Việt Nam.
3.3.5. Về quy trình dự thảo ngân sách
Hợp nhất bộ phận lập kế hoạch và bộ phận ngân sách tại Việt Nam là hết sức cần thiết để các quyết định được thống nhất. Vấn đề của Việt Nam là làm thế nào để liên kết được chiến lược/kế hoạch phát triển KT-XH với ngân sách quốc gia. Hiện nay, Bộ KH&ĐT chịu trách nhiệm phân bổ chi đầu tư, trong khi Bộ TC chịu trách nhiệm phân bổ chi thường xuyên. Quản lý ngân sách quốc gia hiện đang được thực hiện theo quy trình dựa theo đầu vào nhưng không quan tâm thích đáng đến các kết quả đầu ra của việc thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Điều này dẫn đến tình trạng là thiếu kinh phí cho các KHPT KT-XH, vì vậy nhiều dự án phải chờ giải ngân. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Mất cân đối giữa ngân sách và các KHPT KT-XH dẫn đến kết quả là ngân sách không đủ. Các kế hoạch ngân sách đang được xây dựng trong chu kỳ một năm, trong khi các KHPT KT-XH lại đang được xây dựng trong khuôn khổ 5 năm và chiến lược phát triển KT-XH 10 năm. Vì vậy, rất khó để có thể phối hợp phân bổ ngân sách và các chương trình phát triển KT-XH dài hạn. Nguồn lực ngân sách được phân bổ tràn làn và thiếu hệ thống tiêu chuẩn để xác định các ưu tiên đầu tư. Với hệ thống phân bổ ngân sách hiện tại thì rất khó khăn để có thể đạt được các mục tiêu như mong muốn trong kế hoạch. Như vậy, sẽ nảy sinh tình huống các chương trình mục tiêu quốc gia và các dự án trọng điểm quốc gia của các kế hoạch 5 năm đã được phê duyệt dự toán tổng kinh phí và giải ngân kinh phí hàng năm, nhưng Bộ KH&ĐT và Bộ TC lại không thể phối hợp để cân đối đủ vốn theo kế hoạch.
Một trong những giải pháp để tăng cường sự liên kết chặt chẽ giữa chiến lược và các KHPT KT-XH và xây dựng ngân sách là khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Hiện nay, các Bộ (bao gồm cả Bộ TC, Bộ KH&ĐT, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế và Bộ Giao thông Vận tải) và 3 tỉnh (bao gồm cả Hà Nội, Bình Dương và Vĩnh Long) đang thử nghiệm thực hiện MTEF.
Để thực hiện được kế hoạch thì một hệ thống ngân sách thích hợp để hỗ trợ kế hoạch là rất quan trọng. Vì vậy, Việt Nam cần phải có cải cách ngân sách bao gồm việc sắp xếp lại thể chế để phối hợp kế hoạch và ngân sách. Đặc biệt, để kết nối kế hoạch với ngân sách, MTEF sẽ là một yếu tố quyết định.
3.3.6. Về giám sát và đánh giá
Ở Việt Nam, các mục tiêu thường được biểu thị thành các chỉ tiêu định lượng kì vọng (như sản lượng, tăng trưởng xuất khẩu, các dự án đầu tư...) hơn là tạo ra năng lực cạnh tranh trên thị trường toàn cầu (như chi phí, chất lượng, vận chuyển, phản ứng nhanh, tiếp thị…). Các KHPT nhằm định hướng sản phẩm hơn là định hướng quy trình. Hơn nữa, hầu hết các chiến lược hay quy hoạch được thông qua mà không cần phải đưa ra các kế hoạch hành động cụ thể với nguồn lực và thời gian chi tiết cho việc giám sát và đánh giá việc thực hiện các mục tiêu đề ra. Sự liên kết yếu giữa chiến lược, kế hoạch với ngân sách nhà nước là nguyên nhân để các kế hoạch chỉ là những bản kế hoạch trên giấy tờ. Hiện tại, Bộ KH&ĐT chịu trách nhiệm phân bổ các khoản chi đầu tư phát triển trong khi Bộ TC chịu trách nhiệm phân bổ chi thường xuyên và thu ngân sách. Trong bối cảnh này, phát triển hệ thống quản lý dựa trên kết quả và sự phát triển hệ thống thông tin Chính phủ điện tử là hết sức cần thiết.
Chương 4.
KHUYẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÔNG TÁC KẾ HOẠCH HÓA QUỐC GIA 4.1. Kế hoạch mang tính chiến lược
Việt Nam đã áp dụng chiến lược 10 năm và kế hoạch 5 năm. Tuy nhiên khi nền kinh tế phát triển, rất khó để xây dựng chiến lược 10 năm. Chiến lược có thể chỉ bao gồm một vài dự báo trong tương lai. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế, lập kế hoạch sẽ bao gồm nhiều biến hơn. Vì vậy, chấp nhận kế hoạch mang tính chiến lược mà trong đó kết hợp được cả kế hoạch và chiến lược sẽ trở nên hữu ích hơn.
Kế hoạch mang tính chiến lược sẽ là một quá trình xác định chiến lược/định hướng và ra quyết định phân bổ nguồn lực (vốn và nhân lực) để theo đuổi chiến lược này. Nhiều kỹ thuật phân tích kinh doanh có thể được sử dụng trong lập kế hoạch mang tính chiến lược, bao gồm phân tích SWOT (điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức) và phân tích PET (phân tích về chính trị, kinh tế, xã hội và kỹ thuật).
D.Weiss đã chỉ ra một số yếu tố để thực hiện thành công chiến lược:
- Dự báo nhạy bén với những thay đổi của thị trường trong và ngoài nước có liên quan đến hoạt động của Chính phủ và khu vực tư nhân;
- Mức độ linh hoạt cao và có khả năng điều chỉnh; - Khả năng xây dựng sáng tạo các giải pháp khả thi;
- Tiếp thu nhanh đổi mới và khoa học kỹ thuật để mang lại hiệu quả trong cạnh tranh quốc tế;
- Giải quyết các vấn đề phức tạp một cách có tổ chức.
Giáo sư Kim Chuk Kyo cho rằng Việt Nam cần thay đổi bản chất của chiến lược 10 năm theo hướng lập kế hoạch triển vọng có định hướng chính sách mà những kế hoạch này sẽ đưa ra các triển vọng kinh tế vĩ mô và xã hội cũng như phương hướng chính sách để đạt được các mục tiêu. Các mục tiêu biểu thị thành những con số không phải là quá quan trọng. Điều quan trọng là các biện pháp chính sách để đạt được mục tiêu.
4.2. Xây dựng sự đồng thuận quốc gia
Tại Hàn Quốc, ngay từ khi bắt đầu, chức năng lập kế hoạch và dự thảo ngân sách đều do một cơ quan tiến hành.
Tại Việt Nam, Bộ KH&ĐT thực hiện vai trò lập kế hoạch và Bộ TC thực hiện vai trò dự thảo ngân sách. Cách làm tách rời hai chức năng này sẽ khiến cho việc kết nối giữa kế hoạch và ngân sách trở nên khó khăn. Nói cách khác, nếu kế hoạch không có đủ nguồn lực thì bản kế hoạch đó chỉ có thể là nhiệm vụ trên giấy. Do vậy, điều quan trọng là cần tạo ra một hệ thống kết hợp kế hoạch với ngân sách. Theo đó, cần thông qua MTEF một cách triệt để, cách làm này đang được nghiên cứu thí điểm ở Việt Nam. Ngoài ra, một nhiệm vụ quan trọng nữa là cần quyết định xem Bộ ngành nào sẽ chịu trách nhiệm thực hiện MTEF.
Khi cải cách sắp xếp lại thể chế, điều quan trọng là xây dựng sự đồng thuận quốc gia. Nền kinh tế Việt Nam đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, do vậy, khu vực tư nhân cần được tạo điều kiện thuận lợi và cũng đóng vai trò quan trọng trong quá trình chuyển đổi này. Về lâu dài, nếu không có cạnh tranh của khu vực tư nhân, kinh tế Việt Nam không thể có tăng trưởng kinh tế cao và bền vững. Vì vậy, đó sẽ là nguyên nhân quan trọng để thúc đẩy nền kinh tế tư nhân và tạo cơ hội cho sự tham gia chủ động của khu vực kinh tế tư nhân trong quá trình lập kế hoạch kinh tế.
4.3. Tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước
Hệ thống thị trường cơ bản mà Việt Nam đang xây dựng là hệ thống thị trường định hướng XHCN. Hệ thống thị trường theo đuổi tính hiệu quả, trong khi hệ thống XHCN nhằm đảm bảo công bằng. Và không dễ gì để có thể đạt được những mục tiêu có tính xung đột như thế. Trong bối cảnh này, một trong những nhiệm vụ cấp bách đối với hệ thống thị trường là tư nhân hóa các DNNN và đẩy mạnh năng lực cạnh tranh của các DNNN.
Nhà nước gặp nhiều khó khăn để tìm ra giải pháp quản lý hữu hiệu hơn 1.500 DNNN lớn nhất còn lại sau gần 20 năm cổ phần hóa. Tính đến cuối năm 2009, chỉ có 168 DNNN đã được cổ phần hóa so với 900 doanh nghiệp cần cổ phần hóa trong giai đoạn 2007-2010.
Để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia của Việt Nam, tư nhân hóa là công việc quan trọng cần làm. Trước tiên, cần có lộ trình đối với tư nhân hóa vì đây là công việc cần nhiều thời gian. Thứ hai, cần có các tiêu chuẩn đối với tư nhân hóa. Thứ ba, thực hiện tư nhân hóa là công việc khó khăn, vì thế cần phải nỗ lực nâng cao năng lực cạnh tranh và tính minh bạch, bởi vì các DNNN thường được hưởng những vị trí độc quyền nên họ có khuynh hướng từ chối đổi mới.
4.4. Lập ngân sách đặc biệt cho các ngành chiến lược
Qua 20 năm thực hiện công nghiệp hóa, kinh tế Việt Nam đã phát triển nhưng vẫn đang ở giai đoạn đầu của công nghiệp hóa. Cho dù chuyển dịch cơ cấu