- Quan hệ trực tiếp: Quan hệ gián tiếp:
3.3.3. Nguyên nhân
Hiệu quả thanh tra thời gian qua có những hạn chế là do xuất phát từ một số nguyên nhân chủ yếu sau:
3.3.3.1. Vướng mắc về chính sách
Luật Quản lý thuế
Khi thực thi Luật Quản lý thuế, thanh tra thuế gặp một số khó khăn, vướng mắc. Một số quy định của Luật Quản lý thuế và Luật quản lý thuế sửa đổi gần đây chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa phù hợp với thực tế thực hiện:
Luật Quản lý thuế không quy định quyền điều tra cho CQT nên các vụ vi phạm số tiền thuế lớn, phạm vi rộng...CQT không xử lý được mà phải chuyển sang cơ quan công an để thụ lý giải quyết. Thực tế hiện nay cả CQT và cơ quan hải quan Việt Nam đều không có chức năng điều tra, khởi tố tội trốn thuế như các nước đang áp dụng. Do đó đã hạn chế việc ngăn chặn kịp thời các trường hợp cố ý trốn thuế với số lượng lớn hoặc có hành vi chiếm đoạt tiền thuế của Nhà nước thông qua việc sử dụng hoá đơn bất hợp pháp.
Căn cứ ấn định số thuế phải nộp của NNT theo quy định của Luật Quản lý thuế chưa rõ ràng: chưa quy định cách xác định căn cứ cụ thể để ấn định giá bán của sản phẩm tương đương, tỷ suất lợi nhuận của những doanh nghiệp cùng ngành nghề, địa bàn hoặc trong trường hợp doanh nghiệp mới ra kinh doanh, kinh doanh ngành nghề địa phương chưa có, CQT không có dữ liệu và không có cơ sở so sánh để làm căn cứ ấn định. Theo quy định, việc xác định số thuế phải nộp dựa theo các doanh nghiệp có cùng quy mô, cùng ngành nghề kinh doanh trên địa bàn, tuy
nhiên, không phải địa bàn nào cũng có nhiều hơn một doanh nghiệp cùng quy mô, cùng ngành nghề kinh doanh, do đó, không có cơ sở so sánh để ấn định thuế... việc xử lý các doanh nghiệp bán sản phẩm trực tiếp cho người tiêu dùng gặp nhiều khó khăn vì khó xác định giá thị trường của các mặt hàng tương tự tại cùng thời điểm để tham chiếu khiến CBTT gặp lúng túng, khó khăn xử lý ấn định.
Quy định về xử phạt tại Nghị định số 98/2007/NĐ-CP ngày 07/06/2007 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm pháp luật về thuế không quy định rõ CQT xử phạt trên tổng số thuế phát hiện sau thanh tra hay xử phạt trên số thuế phát hiện có bù trừ các khoản miễn, giảm mà NNT được hưởng theo quy định của các luật thuế?
Luật thanh tra và các văn bản hướng dẫn
Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15/11/2010 là văn bản pháp luật cao nhất của Nhà nước ta về lĩnh vực thanh tra chỉ quy định những vấn đề lớn, cơ bản về công tác thanh tra, không thể quy định hết mọi vấn đề liên quan tới công tác thanh tra ở các cấp, các ngành, nhất là các nội dung mang tính nghiệp vụ, quy trình trong hoạt động thanh tra hiện nay.
Trước khi Nghị định số 82/2012/NĐ-CP ngày 09/10/2012 có hiệu lực, hoạt động của thanh tra thuế các cấp gặp những bất cập nhất định khi không có quy định cụ thể điều chỉnh hoạt động của tổ chức thanh tra chuyên ngành ở các cấp Tổng cục Thuế, Cục Thuế và Chi cục Thuế. Thời gian trước 25/11/2012 (thời điểm hiệu lực của Nghị định số 82/2012/NĐ-CP), thanh tra thuế vẫn tạm thời duy trì hoạt động theo Luật Quản lý thuế. Chính điều này đã nảy sinh bất cập trong hoạt động thanh tra, đặc biệt là trong lĩnh vực thuế. Trong thời gian qua đã xuất hiện sự chồng chéo, trùng lắp giữa hoạt động của thanh tra CQT các cấp, làm tăng biên chế, tổ chức bộ máy Nhà nước. Nhưng khi xóa bỏ thanh tra chuyên ngành cấp Tổng cục Thuế, Cục Thuế và giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho thanh tra Bộ Tài chính, Sở Tài chính dẫn đến thực trạng Bộ, Sở không đảm nhận được do nhiệm vụ nặng nề, biên chế hạn chế.
Về sau này, Thanh tra Chính phủ có văn bản hướng dẫn thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành gửi các bộ và địa phương. Theo hướng dẫn này, các Tổng cục Thuế, Cục Thuế và Chi cục Thuế không còn tồn tại tổ chức thanh tra nhưng hoạt động thanh tra chuyên ngành ở các cơ quan này tạm thời duy trì bình thường.
Việc ra quyết định thanh tra chuyên ngành do Tổng Cục trưởng, Cục trưởng ban hành. Với Tổng cục Thuế, Cục Thuế trước đây có tổ chức thanh tra khi thực hiện thanh tra chuyên ngành cần phải xử phạt vi phạm hành chính thì chuyển về thanh tra Bộ Tài chính để xử lý. Điều này đã gây ra những bất cập vì thanh tra thuế không được giao thẩm quyền xử phạt kịp thời những vi phạm.
Theo quy định của Luật Thanh tra thì các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Luật Thanh tra chỉ quy định trong quá trình thanh tra, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính còn việc xử phạt cụ thể như thế nào lại do pháp luật về xử lý vi phạm hành chính quy định. Điều này làm cho CQT- cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành về thuế - lúng túng khi mà pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa quy định, hướng dẫn cụ thể về nội dung này. Ngoài ra, việc sử dụng con dấu trong hoạt động thanh tra, việc phong tỏa tài khoản, việc công khai kết luận thanh tra… và việc xây dựng kế hoạch thanh tra cũng chưa có sự thống nhất, chưa được hướng dẫn cụ thể đang là nguyên nhân gây khó khăn cho công tác thanh tra thuế hiện nay.
Về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra: theo quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động của đoàn thanh tra ban hành trên cơ sở Luật Thanh tra hiện hành thì sau khi thành lập đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải giám sát đoàn thanh tra hoặc cử người giám sát. Tuy nhiên, quá trình áp dụng quy định này trên thực tế đã gặp không ít khó khăn, do số lượng biên chế của bộ phận thanh tra ngành thuế còn hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều đoàn thanh tra, dẫn đến không đủ người để giám sát. Trong trường hợp trưởng đoàn thanh tra là lãnh đạo bộ phận thanh tra thì việc cử người giám sát là rất hình thức. Đặc thù của hoạt động thanh tra được chia thành các tổ, nhóm làm việc độc lập với trưởng đoàn thanh tra, trong khi đó sổ nhật ký chỉ có một và do trưởng đoàn thanh tra quản lý nên việc ghi sổ nhật ký cũng gặp không ít khó khăn, làm mất nhiều thời gian của trưởng đoàn.
Khi thanh tra tại cơ sở NNT, để biết được nội dung của các hóa đơn, chứng từ có hàng hóa có thật hay không thì bắt buộc phải đối chiếu với chứng từ thanh toán tiền, hàng của bên cung ứng... tuy nhiên, hiện nay CQT đang vướng cơ chế chính sách nên chưa thể kiểm tra các doanh nghiệp cung ứng kịp thời. Do theo Luật Thanh tra, các cơ quan chức năng thanh tra doanh nghiệp này, rồi mới được ra quyết định các doanh nghiệp khác có liên quan và khi kiểm tra các doanh nghiệp cung ứng bắt buộc đoàn thanh tra phải có Quyết định thanh tra, trong khi các doanh nghiệp cung ứng cho NNT thì lại rất nhiều, vì vậy sẽ tốn rất nhiều thời gian và công sức cho CQT. Với trường hợp NNT có sử dụng hoá đơn của doanh nghiệp bỏ trốn khỏi địa chỉ kinh doanh không thông báo với CQT, công tác xác minh hoá đơn mới chỉ mang tính hình thức về việc kê khai, chênh lệch liên 1 liên 2, còn chưa nắm rõ được bản chất của hoạt động mua bán giữa các doanh nghiệp là có thực hay không. Khi CQT chuyển hồ sơ cho cơ quan công an thì quá trình điều tra, thu thập chứng cứ, dữ liệu phải mất rất nhiều thời gian, thậm chí hàng năm. Trong khoảng thời gian này, các hành vi trốn thuế, chiếm đoạt tiền thuế chắc chắn đã diễn ra, đối tượng vi phạm đã bỏ trốn, do đó không ngăn chặn được kịp thời các hành vi cố ý trốn thuế, chiếm đoạt tiền thuế của NSNN.
Luật Thanh tra quy định: “người ra quyết định thanh tra có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra thuế” (Điều 42), nhưng bộ phận thanh tra chưa có quy định được giao nhiệm vụ này để giúp người ra quyết định thanh tra đôn đốc thực hiện quyết định xử lý về thuế nên số tiền thuế, tiền phạt thu được hàng năm so với quyết định xử lý về thanh tra đạt thấp.
Các luật thuế
Hệ thống pháp luật về thuế và văn bản liên quan đến thuế GTGT, TNDN, TNCN…thay đổi quá nhanh, lại thiếu đồng bộ, vừa gây khó khăn cho việc thực thi của NNT, vừa gây ra sự bị động, lúng túng cho công tác thanh tra thuế. Nội dung các luật thuế còn phức tạp, vẫn còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội, còn nhiều mức miễn giảm thuế gây khó khăn cũng như dễ phát sinh ra tiêu cực. Cụ thể:
Luật thuế GTGT
Phạm vi không chịu thuế còn rộng: hiện nay theo Luật thuế GTGT, có 25 nhóm hàng hóa, dịch vụ không thuộc diện chịu thuế GTGT. Có thể nhận định rằng,
việc quy định trên là phù hợp với chủ trương chung về ưu đãi thuế, bảo vệ quyền lợi của các chủ thể sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ, nhưng trên thực tế, nhiều trường hợp lại mâu thuẫn với mục tiêu của các nhà làm luật và các nhà hoạch định chính sách ưu đãi này. Ví dụ, đối với các doanh nghiệp sản xuất ra sản phẩm không thuộc diện chịu thuế thì giá thành sản phẩm thường cao vì giá này thường bao gồm số thuế GTGT đã trả khi mua nguyên liệu, máy móc, thiết bị vào (do không có thuế GTGT đầu ra để khấu trừ). Ngược lại, đối với các doanh nghiệp sản xuất hàng hóa thuộc diện chịu thuế GTGT nhưng do nguyên liệu đầu vào thuộc diện không chịu thuế nên không được hưởng lợi thế khấu trừ, vì vậy khi áp dụng thuế GTGT sẽ phải tăng giá bán hoặc giảm giá mua để đảm bảo nghĩa vụ nộp thuế.
Hiện nay, ngoài mức thuế suất đặc biệt 0% áp dụng với hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu, Luật thuế GTGT vẫn còn hai mức thuế suất 5% và 10%. Một số hàng hóa, dịch vụ (sản phẩm thiết yếu, sản phẩm công nghiệp nặng, công nghiệp phục vụ nông nghiệp...) vẫn cần có sự ưu đãi từ phía Nhà nước thông qua việc áp dụng mức thuế suất thấp hơn các hàng hóa, dịch vụ khác. Tuy nhiên, việc quy định cùng lúc nhiều mức thuế suất đã tạo ra sự không công bằng giữa các hàng hóa, dịch vụ thuộc các mức thuế suất khác nhau. Hơn nữa, việc quy định này lại dựa trên công dụng của hàng hóa hoặc nguyên vật liệu trong kết cấu nên rất khó xác định thuế suất đối với từng mặt hàng. Trên thực tế, CQT và doanh nghiệp nhiều khi cũng nhầm lẫn trong việc xác định thuế suất của hành hóa, dịch vụ trong quá trình thanh tra.
Luật thuế TNDN
Luật thuế TNDN năm 2008 cũng còn nhiều hạn chế, bất cập, một số quy định trong Luật đã không theo kịp sự vận động, biến đổi của tình hình mới, cần điều chỉnh. Cụ thể: chính sách ưu đãi thuế TNDN tuy đã được sắp xếp lại theo hướng thu hẹp về lĩnh vực, ngành nghề nhưng mới hướng vào việc khuyến khích đầu tư lập doanh nghiệp mới nên chưa tạo động lực khuyến khích các doanh nghiệp đang hoạt động bỏ thêm vốn đầu tư, do vậy, chưa phát huy hết hiệu quả phân bổ nguồn lực trong đầu tư để đáp ứng yêu cầu về phát triển kinh tế theo vùng và lãnh thổ, nhất là thu hút đầu tư vào các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; không có quy định ưu đãi thuế đối với đầu tư mở rộng nên chưa tạo động lực khuyến khích thu hút đầu tư, góp phần vào việc phân bổ nguồn lực có hiệu quả;
Một số khoản thu nhập cần được miễn thuế để phù hợp với thực tiễn và thông lệ quốc tế, cần bổ sung vào Luật để đảm bảo chính sách rõ ràng, minh bạch và cơ sở pháp lý. Một số quy định về các khoản chi phí được trừ và không được trừ chưa thật sự phù hợp với tình hình phát triển kinh tế trong thời gian tới, chưa góp phần vào việc kiểm soát thu nhập, chi phí của doanh nghiệp, như chưa có quy định về khống chế tỷ lệ vốn vay so với vốn chủ sở hữu (vốn mỏng) được tính vào chi phí, chưa có quy định về điều kiện tính vào chi phí phải có chứng từ thanh toán không dùng tiền mặt; Quy định về định mức tiêu hao nguyên, nhiên vật liệu, về các khoản chi của doanh nghiệp tham gia tài trợ cho hoạt động xã hội; về tỷ lệ khống chế chi phí quảng cáo, khuyến mại (10%) không còn phù hợp với thực tiễn...
Luật thuế TNCN
Một số quy định trong Luật Thuế TNCN đã bộc lộ tồn tại, hạn chế, chưa phù hợp với thực tiễn, một số quy định còn phức tạp, phát sinh thủ tục hành chính, chưa tạo thuận lợi cho NNT và khó khăn cho công tác quản lý thuế. Văn bản quy phạm pháp luật về thuế TNCN đến nay có quá nhiều thông tư và văn bản hướng dẫn, quy định trên 40 thủ tục thực hiện làm cho cả cán bộ thuế cũng như NNT khó khăn trong việc cập nhật, chưa đảm bảo tính đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, minh bạch và công khai, như: quy định 10 khoản thu nhập chịu thuế, mỗi khoản thu nhập là một loại thuế có căn cứ tính thuế, thuế suất khác nhau; có loại thu nhập có hai phương pháp tính thuế (thu nhập hộ gia đình, cá nhân kinh doanh; thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản; thu nhập từ chuyển nhượng chứng khoán); việc tính thuế đối với tiền lương, tiền công tương đối phức tạp...
Các luật khác: Luật Doanh nghiệp tạo thuận lợi trong việc thành lập doanh nghiệp nhưng không có biện pháp quản lý chặt chẽ nên nhiều doanh nghiệp ra đời, hoạt động một thời gian ngắn rồi bỏ trốn, các cơ quan quản lý không nắm bắt kịp thời nên vẫn xảy ra tình trạng lợi dụng hoá đơn GTGT chiếm đoạt tiền thuế.
Các bất cập về chính sách khác
Nhiều NNT có vướng mắc về chính sách thuế và đề nghị CQT cho tạm dừng thanh tra để có văn bản hỏi Tổng cục Thuế và Bộ Tài chính, tuy nhiên việc đợi văn bản trả lời của cơ quan cấp trên dẫn đến chậm kết thúc.
Đối với NNT có sử dụng hoá đơn của doanh nghiệp bỏ trốn khỏi địa chỉ kinh doanh có dấu hiệu trốn thuế phải thu thập hồ sơ để chuyển sang cơ quan công an
phối hợp giải quyết theo đúng trình tự thủ tục, do chưa có quy định về nội dung các loại hồ sơ bàn giao nên việc thu thập tài liệu để chuyển cơ quan điều tra gặp nhiều lúng túng.
Một số văn bản hướng dẫn của Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế hướng dẫn quản lý từng ngành nghề cụ thể đã ban hành cách đây nhiều năm, chưa sửa đổi để sát thực tế, nhiều hoạt động chưa có văn bản của cấp có thẩm quyền hướng dẫn đơn vị thực hiện. Chính sách chưa đồng bộ, rõ ràng đã ảnh hưởng đến việc xử lý kết quả thanh tra thuế, ảnh hưởng lớn đến thời gian xử lý hồ sơ theo Quy trình.
Mâu thuẫn trong trong việc xử lý vi phạm pháp luật thuế
Lĩnh vực kế toán liên quan trực tiếp đến công tác thuế: trong quá trình thanh tra, kiểm tra NNT, cán bộ thuế phát hiện những sai phạm của NNT về kế toán nhưng CQT lại không có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực kế toán mà phải chuyển hồ sơ sang Sở Tài chính ra quyết định xử phạt. Quá trình chờ Sở Tài chính