Năm 2014, Cơ quan Hạ tầng Ốt-xtrây-lia, một cơ quan độc lập theo luật định có nhiệm vụ sắp xếp ưu tiên và triển khai hạ tầng quan trọng của quốc gia được giao nhiệm vụ xây dựng kế hoạch hạ tầng quốc gia dài hạn theo phương thức cuốn chiếu.
Bản kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016 - 2031 của Ốt-xtrây-lia được xây dựng qua một quy trình phối hợp nghiên cứu và tham vấn trong vòng 18 tháng. Để làm cơ sở cho quy trình lập kế hoạch, hai đợt kiểm tốn hạ tầng đã được thực hiện, Kiểm toán Miền bắc Ốt-xtrây-lia và Kiểm toán Hạ tầng Ốt-xtrây-lia. Đợt kiểm toán thứ hai là lần đầu tiên quốc gia kiểm tốn tồn diện về hạ tầng ở các ngành năng lượng, viễn thông, cấp nước và giao thơng. Kết hợp lại, hai đợt kiểm tốn tạo ra bằng chứng làm căn cứ ban đầu cho bản kế hoạch. Căn cứ đó cho thấy sự cần thiết phải nâng cao chất lượng, năng lực và hiệu suất hạ tầng, đồng thời cải tổ cách thức lập kế hoạch, phân bổ, thi công, vận hành và duy tu bảo dưỡng hạ tầng.
Sau khi kết quả kiểm tốn được cơng bố, Cơ quan Hạ tầng Ốt-xtrây-lia nhận được 100 tờ trình chính thức của các địa phương, rất nhiều hiệp hội ngành nghề, các nhóm lợi ích cơng, chính quyền địa phương, và cá nhân. Trên 500 bên liên quan đã được tham vấn ở từng bang và vùng lãnh thổ, với sự phối hợp chặt chẽ với tất cả các cấp chính quyền, các DN, tổ chức ngành nghề và cộng đồng người dân.
Bản kế hoạch vạch ra một gói cải cách tổng thể tập trung vào cải thiện cách thức đầu tư, thực hiện và sử dụng hạ tầng của Ốt-xtrây-lia. Mục tiêu là nhằm tập trung khai thác giá trị lớn nhất từ những hạ tầng hiện có, đồng thời đảm bảo vốn một cách bền vững cho đầu tư mới nhằm đem lại dịch vụ tốt hơn cho mọi người dân Ốt-xtrây-lia. Những cải cách trong bản kế hoạch nhằm định hướng theo bốn nguyện vọng chính:
y Đơ thị tạo ra của cải vật chất, các khu vực tạo ra của cải vật chất;
y Thị trường hạ tầng đảm bảo hiệu quả;
y Hạ tầng bền vững và công bằng; và
y Ra quyết định tốt hơn và thực hiện tốt hơn.
Kết quả là một bản chiến lược dài hạn nhằm tạo nền tảng cho một quốc gia Ốt-xtrây-lia tạo ra của cải vật chất nhiều hơn trong 15 năm tới và những năm sau đó.
Luật Đầu tư công đã ban hành những cải thiện quan trọng về sàng lọc ban đầu, hướng tới các mơ hình theo thơng lệ tốt trên nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng vẫn cịn đó những vấn đề cần tiếp tục cải thiện liên quan đến: i) quyết định chủ trương đầu tư xác định mức tổng chi phí trần của dự án dù thơng tin ở giai đoạn này cịn sơ bộ; ii) vai trò sàng lọc còn hạn chế của Bộ KH&ĐT; và iii) sự phân tán về trách nhiệm tùy theo tính chất dự án và nguồn vốn.
74. Trước khi có Luật Đầu tư cơng, u cầu đề cương dự án chưa được đặt ra chính thức và các đề cương cũng chưa được sàng lọc một cách có hệ thống để đi đến quyết định xem có cần tiến hành bước chuẩn bị tiếp theo hay không. Mẫu các dự án điều tra cho thấy đề cương dự án đã được
lập trong nhiều trường hợp25, nhưng chưa có hệ thống hoặc chưa theo biểu mẫu thống nhất. Chỉ có các dự án quan trọng của quốc gia mới cần phải lập nghiên cứu tiền khả thi. Dự án Nhóm A chỉ cần được đưa vào kế hoạch được phê duyệt là đủ cịn dự án Nhóm B khơng cần nghiên cứu tiền khả thi, miễn là được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Bằng chứng qua mẫu nghiên cứu cho thấy, phần lớn dự án được chuẩn bị trước khi ban hành Luật Đầu tư cơng năm 2014 chưa được rà sốt một cách độc lập và có hệ thống ở khâu xác định ý tưởng. Việc chỉ có ít dự án bị dừng lại ở khâu xác định ý tưởng có lẽ cịn do chất lượng chiến lược còn yếu hoặc sự cần thiết chưa rõ ràng. Điều đó cũng có nghĩa là các cơ quan kế hoạch và tài chính trung ương - Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT - khơng có nhiều cơ hội thẩm định chủ trương dự án trước khi được các cơ quan ở trung ương và chính quyền địa phương quyết định.
75. Luật Đầu tư công đã ban hành một khâu đầu tiên quan trọng trong hệ thống QLĐTC, đó là khâu quyết định chính thức xem dự án được tiếp tục chuẩn bị và thẩm định hay không trên cơ sở đánh giá về chủ trương đầu tư. Điều này giúp cho Việt Nam tiến sát theo thông lệ quốc tế tốt.
Quyết định về chủ trương đầu tư được thực hiện trên cơ sở báo cáo giải trình với mức độ phức hợp phụ thuộc vào quy mô dự án. Đối với các dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A, cần phải có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), cịn đối với các dự án Nhóm B và Nhóm C, chỉ cần ”báo cáo chủ trương đầu tư” đơn giản hơn. Cả hai loại báo cáo này đều được định nghĩa như nhau là “... tài liệu giải trình nội dung tiền khả thi về tầm quan trọng, tính khả thi và hiệu quả...” của dự án, nhưng nội dung chi tiết và chiều sâu phân tích có sự khác biệt đáng kể.
76. Báo cáo chủ trương đầu tư có các đặc điểm của một đề cương dự án như có thể thấy trong cơ chế theo thông lệ tốt. Nội dung chủ yếu được quy định tại Luật Đầu tư công26, ngồi thơng tin mơ tả cơ bản về dự án27, cịn có đánh giá sơ bộ về tác động xã hội và môi trường, hiệu quả kinh tế - xã hội, và ước tính sơ bộ tổng kinh phí đầu tư và chi phí vận hành trong tương lai. Mặc dù cơ sở và sự cần thiết của dự án phải được xem xét, nhưng dường như tài liệu này này chú trọng nhiều hơn đến giải trình về khả năng đảm bảo nguồn28 của dự án. Nguyên nhân có thể là do kỳ vọng tăng cường kỷ cương ngân sách với kế hoạch tài chính trung hạn cung như vai trị mới của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn. Nhìn chung, nội dung của Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư được cho là tương xứng với các điển hình tiêu biểu về báo cáo chủ trương ở Cô-lôm-bi-a và Hàn Quốc như được trình bày ở Hộp 4. Tuy các phương án thay thế cho dự án, nhu cầu và rủi ro chưa được đề cập rõ ràng, nhưng ngay cả các quốc gia khác cũng không phải lúc nào cũng xử lý riêng được các vấn đề đó.
25 Bảy trên 10 dự án giao thơng có lập đề cương dự án dưới hình thức nào đó ở giai đoạn khởi đầu cũng như tồn bộ các dự án giáo dục.
26 Điều 36 của Luật Đầu tư công. 27 “Mục tiêu, quy mơ, vị trí và phạm vi …”
28 “Dự kiến tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn đầu tư, khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và việc huy động các nguồn vốn, nguồn lực khác để thực hiện dự án.”
40 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
77. Tuy nhiên, quyết định thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) ở ngay bước đầu tiên mà khơng dựa vào một bước chính thức sàng lọc sơ bộ các đề cương dự án không phải là thông lệ tốt thường gặp ở các quốc gia. Nội dung chính của báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) được
quy định trong Luật Đầu tư cơng nhìn chung phù hợp với chuẩn mực quốc tế về loại phân tích này. Thơng lệ chung địi hỏi phải thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) trong thẩm định các dự án lớn, nhưng thường thì trước đó phải trình bày biện minh cho dự án theo cách đơn giản hơn, nhằm đảm bảo dự án đó xứng đáng được có kinh phí để thực hiện bước tiếp theo. Ví dụ tại Hàn Quốc, đề cương dự án lớn phải được Bộ Tài chính xem xét như mơ tả ở Hộp 4 mới dẫn đến quyết định được thực hiện nghiên cứu tiền khả thi, và sau đó mới là bước nghiên cứu khả thi. Nghiên cứu tiền khả thi (PFS) thường có cùng nội dung và phương thức phân tích như nghiên cứu khả thi; điểm khác biệt là nghiên cứu tiền khả thi (PFS) thường dựa trên thơng tin dữ liệu thứ cấp có sẵn và thiết kế sơ bộ, chứ khơng địi hỏi phải có báo cáo nghiên cứu với thông tin sơ cấp và thiết kế cơ sở như đối với nghiên cứu khả thi. Qua thảo luận và phát hiện trên mẫu các dự án khảo sát, đó cũng là cách hiểu và thơng lệ dự kiến về thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) ở Việt Nam29.
78. Nghiên cứu tiền khả thi (PFS) không nên là căn cứ duy nhất để đưa ra quyết định về việc dự án có sử dụng công quỹ hiệu quả hay không. Mặc dù Việt Nam có thực hiện nghiên cứu khả
thi (FS), nhưng quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư lại được đưa ra căn cứ vào nghiên cứu tiền khả thi (PFS) (hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư), và do tính hiệu lực cao của quyết định chủ trương đầu tư, những phân tích sâu hơn và có độ tin cậy lớn hơn được cung cấp trong suốt quá trình chuẩn bị và thẩm định báo cáo khả thi lại không ảnh hưởng nhiều đến quyết định đầu tư, trên góc độ pháp lý. Sau khi nghiên cứu tiền khả thi (PFS) (hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư) đã được phê duyệt, ngân sách được phê duyệt trong khâu này được chốt trong KHĐTCTH và ít khi bị thay đổi ở khâu nghiên cứu khả thi (FS). Vì vậy trong thực tế, mặc dù báo cáo nghiên cứu khả thi (FS) có tính chất nghiên cứu thiết kế chi tiết hơn, nhiều thơng tin tin cậy hơn lại khơng có tính quyết định như báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS). Điều này nghĩa là một trong những bộ lọc kiểm soát chất lượng quan trọng cần có của một hệ thống tốt đã bị loại bỏ. Vấn đề này sẽ được tìm hiểu thêm ở phần dưới. 79. Ngay từ đầu ở khâu báo cáo chủ trương và sau đó là trong suốt hệ thống QLĐTC, Luật Đầu tư công phân biệt rõ ràng về các u cầu phân tích cho dự án có cấu phần xây dựng và dự án khơng có cấu phần xây dựng, khiến cho cách tiếp cận trở nên manh mún và có khả năng bị thiếu nhất quán. Theo quy định tại Luật Đầu tư công30, các dự án xây dựng được áp dụng khung pháp lý khác về nội dung của báo cáo tiền khả thi (PFS). Nội dung chính quy định trong Luật Đầu tư cơng, áp dụng cho các dự án khơng có cấu phần xây dựng, dài hơn và địi hỏi phân tích chi tiết hơn so với các dự án có cấu phần xây dựng, theo quy định tại Luật Xây dựng (2014). Khơng có lý do hợp lý nào về sự khác biệt về chi tiết hoặc nội dung giữa hai loại dự án. Các dự án, miễn là được xác định đúng là dự án đầu tư công, cần được đối xử như nhau trong hệ thống của hầu hết các quốc gia khác. Có thể nội dung trong Luật Xây dựng được viết súc tích hơn và cả hai loại dự án đều phải phân tích với độ sâu như nhau, nhưng điều này không được thể hiện rõ trong khung pháp luật và quy định hiện hành. Ngay cả khi điều đó là đúng, sự phân biệt thành hai loại dự án như hiện nay tạo ra sự thiếu rõ ràng trong diễn giải và thiếu thống nhất trong áp dụng, vì vậy nên cân nhắc áp dụng một khung pháp lý thống nhất đầy đủ cho đầu tư công.
29 Mặc dù nội dung quy định tại Luật Đầu tư cơng, nếu khơng có hướng dẫn thêm về phương pháp luận, cũng có thể được diễn giải là hình thức chi tiết hơn của báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (đề cương dự án). Cách thức diễn giải cho “Xác định sơ bộ hiệu quả đầu tư về kinh tế - xã hội của dự án” là một nội dung quan trọng nhưng để ngỏ cho các cách diễn giải và cần được hướng dẫn. Nghiên cứu tiền khả thi địi hỏi phải thực hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (nếu được) nhằm đưa ra thơng tin sơ bộ đó.
80. Hiện chưa có hướng dẫn tồn diện cụ thể nhằm hỗ trợ xây dựng các báo cáo cần cho công tác phê duyệt chủ trương đầu tư. Nội dung tổng hợp của báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư và báo
cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), theo quy định tại Luật Đầu tư công (và các văn bản pháp luật liên quan) là điểm khởi đầu tốt, nhưng nếu khơng có hướng dẫn chi tiết về phương pháp luận, có lẽ khó ai có thể đảm bảo chất lượng nhất quán của các báo cáo trình lên, vì có sự khác biệt trong cách diễn giải và cách hiểu về yêu cầu phân tích và thiết kế. Như đã nêu trên, nếu không hướng dẫn thêm về nội dung cần có và cách thức phân tích, nội dung của báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) có thể chỉ được diễn giải đơn giản là bản chi tiết hơn của báo cáo đề xuất chủ trương dự án, chứ không phải gần như là báo cáo nghiên cứu khả thi rút gọn theo dự kiến. Thậm chí báo cáo đề xuất chủ trương dự án cũng cần hướng dẫn thêm về phương pháp luận để áp dụng trong thực tế, ngoài phạm vi quy định thông thường trong các văn bản luật và dưới luật nhằm yêu cầu áp dụng trong thực tế.
81. Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ có trách nhiệm hạn chế trong tham gia ý kiến về quyết định chủ trương đầu tư, chủ yếu giới hạn ở việc thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho đề xuất dự án. Luật Đầu tư công quy định rõ về phân cơng vai trị và trách nhiệm ở khâu này theo
cấp chính quyền và đặc điểm dự án. Đối với các dự án quan trọng của quốc gia, Quốc hội là cơ quan quyết định chủ trương đầu tư, đề xuất của Chính phủ. Bộ KH&ĐT khơng có vai trị trực tiếp, nhưng chủ nhiệm Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS). Đối với các dự án Nhóm A, Thủ tướng Chính phủ là người quyết định chủ trương đầu tư. Hội đồng liên ngành thực hiện thẩm định độc lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), cịn Bộ KHĐT và Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho đề xuất. Đối với các dự án Nhóm B và C, thẩm định chỉ giới hạn ở thẩm định “nội bộ” ở cấp cơ quan trung ương hoặc chính quyền địa phương phụ trách và Bộ KH&ĐT cùng với Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn khi dự án dung vốn ngân sách trung ương.
82. Vụ Giám sát và Thẩm định Đầu tư thuộc Bộ KH&ĐT là đầu mối tổng hợp báo cáo kết quả thẩm định chủ trương đầu tư dự án nhóm A. Mặc dù Bộ KHĐT chỉ chủ trì thẩm định nguồn vốn và
khả năng cân đối vốn theo Luật Đầu tư công, nhưng Bộ KH&ĐT thường đứng trên quan điểm tổng quan hơn, có xem xét cả sự cần thiết và sự phù hợp về chiến lược qua tham vấn với các vụ chuyên ngành khác, như Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường, Vụ Kết cấu Hạ tầng và Đô thị. Các nội dung đánh giá ngoài vấn đề về thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn còn hạn chế, và tác động trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, chuyển dự án sang khâu thẩm định, còn thấp. Các vụ chuyên ngành cũng có thể tham gia ý kiến về sự cần thiết và sự phù hợp về chiến lược của các dự án Nhóm B và C do các cơ quan trung ương trình lên, nhưng họ thực hiện độc lập với Vụ Giám sát