Hàn Quốc có hệ thống quản lý ngân sách chuyên dụng cho các dự án đầu tư công lớn, gọi là Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (TPCM), của Bộ Tài chính và Chiến lược (MoSF - Bộ tài chính và kế hoạch kết hợp). Được hình thành vào năm 1994, hệ thống này liên tục được nâng cấp theo các văn bản quy định được chỉnh sửa. Hệ thống TPCM là công cụ để theo dõi tập trung chi đầu tư công, đồng thời để xác định, kiểm tra và kiểm soát về đội vốn dự án trong tồn bộ chu trình dự án từ lập kế hoạch / thiết kế đến khi hoàn thành xây dựng. Hệ thống bao gồm: i) báo cáo có hệ thống về chi phí và biến động về chi phí; ii) đánh giá bên ngồi về chi phí ở các mốc quan trọng; iii) theo dõi chi phí cho Bộ Tài chính và Chiến lược; và iv) các thủ tục chặt chẽ về điều chỉnh mức đầu tư. Nếu mức đầu tư thay đổi quá ngưỡng quy định, dự án sẽ được đánh giá lại các yếu tố căn bản (Đánh giá lại nghiên cứu khả thi - RFS) như đã nêu ở Hộp 19.
Phạm vi của Hệ thống TPCM, theo quy định tại Luật Tài chính Quốc gia (tương đương Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam), bao gồm:
y Các dự án có giai đoạn xây dựng bị chậm hai năm; và
y Cơng trình xây dựng có tổng vốn đầu tư dự án vượt quá 30 tỷ won (30 triệu USD), hoặc các dự án hệ
thống thơng tin và kiến trúc có tổng vốn đầu tư dự án vượt quá 10 tỷ won (10 triệu USD); và
y Dự án được triển khai bởi chính quyền trung ương hoặc các cơ quan trung ương, hoặc chính quyền địa
phương, hoặc tổ chức tư nhân có sử dụng ngân sách trung ương.
Hướng dẫn về Hệ thống TPCM do Bộ Tài chính và Chiến lược ban hành, quy định chi tiết về báo cáo, rà soát và điều chỉnh kinh phí dự án ở từng khâu lập kế hoạch và thiết kế, ký kết hợp đồng và trong q trình thi cơng. Hướng dẫn u cầu phải tham vấn chun gia kỹ thuật cơng trình - định giá độc lập ở cả khâu thiết kế dự thảo và thiết kế cuối cùng. Nếu có bất kỳ thay đổi lớn nào trong thiết kế chi tiết ở khâu thiết kế cuối cùng, những thay đổi đó cần được thảo luận và được sự đồng ý của Bộ Tài chính và Chiến lược. Tăng chi phí bất kỳ ở khâu ký kết hợp đồng so với thiết kế cuối cùng cần được thảo luận với cơ quan quản lý đấu thầu. Hướng dẫn cũng đề ra những quy định và thủ tục chung và theo từng ngành về điều chỉnh dự án (kinh phí và yêu cầu kỹ thuật đặc tả) trong q trình triển khai.
Hệ thống TPCM có một số nguyên tắc quan trọng, nhằm cân đối giữa cho phép linh hoạt trong triển khai và trao quyền để Bộ Tài chính và Chiến lược kiểm sốt kinh phí:
y Tổng vốn đầu tư dự án phải đảm bảo cho các nội dung chi phí cho đến lúc hồn thành, bao gồm cả chi
phí thiết kế, giải phóng mặt bằng và thi công xây dựng, bất kể nguồn vốn ở đâu.
y Chi phí ban đầu của dự án trong TPCM là chi phí hợp đồng được xác định qua q trình đấu thầu, có thể
cao hơn hoặc thấp hơn so với dự tốn kinh phí trong giai đoạn thiết kế.
y Dự phòng xây dựng lên đến 8% giá hợp đồng có thể được dự tốn cho những sửa đổi khơng thể tránh
trong q trình triển khai.
y Nhìn chung, khơng được phép tăng chi phí do tăng quy mô dự án, ngoại trừ những trường hợp không
thể tránh khỏi, và phải được sự đồng ý của Bộ Tài chính và Chiến lược.
y Khi dự án đang triển khai vị phạm hướng dẫn trong TPCM, Bộ Tài chính và Chiến lược có thể cắt giảm
hoặc đình chỉ phân bổ kinh phí của dự án.
Nguồn: Sức mạnh Quản lý Đầu tư công: Trường hợp của Hàn Quốc, Jay-Hyung Kim, Ngân hàng Thế giới, 2012.
197. Cơ chế theo dõi mới được hình thành chưa quy định về theo dõi dựa trên rủi ro, như ở các hệ thống tiên tiến hơn. Phân loại dự án theo rủi ro thực hiện cũng là cách hữu ích để trình bày và sử
dụng kết quả theo dõi. Một phương án là phân loại theo rủi ro về mức độ chậm tiến độ hoặc đội vốn nghiêm trọng, qua hệ thống đèn giao thông màu đỏ - vàng - xanh (RAG) (tham khảo bảng 12). Đây là cách để cấp có thẩm quyền phụ trách theo dõi danh mục ở Anh, Niu Di-lân và Cơ-lơm-bi-a trình bày
110 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
kết quả theo dõi của họ. Hệ thống này cho phép xác định và theo dõi chặt chẽ hơn những dự án có rủi ro cao, và qua tính tốn số lượng dự án rủi ro cao, là cách để đánh giá mức độ rủi ro tổng thể của tổng danh mục cũng như những thay đổi theo thời gian. Chẳng hạn, báo cáo năm của Cơ quan Hạ tầng Anh Quốc trình bày thơng tin về những thay đổi về số lượng dự án có màu đỏ, vàng hoặc xanh bằng cách so sánh với năm trước, coi đó là một chỉ tiêu về kết quả hoạt động đối với danh mục các dự án lớn của Chính phủ.
Bảng 12: Tín hiệu Đỏ-Vàng-Xanh về độ tin cậy trong triển khai dự án ở Anh Quốc và Niu Di-lân
Tín hiệu “RAG” về độ tin cậy
trong triển khai Các tiêu chí xếp hạng “RAG”
Xanh Dự án có khả năng cao là sẽ được triển khai thành công, theo đúng tiến độ,
đúng ngân sách và chất lượng, khơng có vấn đề lớn trong giai đoạn này có thể ảnh hưởng nhiều đến triển khai.
Xanh vàng Dự án có thể được triển khai thành cơng; tuy nhiên cần liên tục quan tâm để
đảm bảo rủi ro khơng bị hiện thực hóa thành những vấn đề lớn gây đe dọa đến triển khai.
Vàng Có khả năng triển khai thành cơng, nhưng vẫn tồn tại những vấn đề lớn, đòi
hỏi cấp quản lý phải quan tâm. Các vấn đề đó dường như chưa thể giải quyết trong giai đoạn này và nếu được xử lý nhanh chóng sẽ khơng gây ra vấn đề gì về đội vốn / chậm tiến độ.
Đỏ vàng Khả năng triển khai thành công dự án đang bị nghi ngờ, với những rủi ro lớn
hoặc vấn đề cụ thể trong nhiều nội dung. Cần phải có biện pháp cấp thiết để đảm bảo các vấn đề đó được xử lý và đảm bảo khả năng được giải quyết.
Đỏ Khả năng triển khai thành cơng dự án có thể khơng đạt được. Có các vấn đề
lớn về xác định dự án, tiến độ, ngân sách, chất lượng và/hoặc lợi ích đem lại, hiện khó có thể quản lý hoặc giải quyết ở giai đoạn này. Dự án có thể cần được xác định lai phạm vi hoặc đánh giá lại tính khả thi.
Đánh giá tổng hợp về khâu điều chỉnh dự án
Tính năng chính chính và pháp quy cần cóCơ chế kỹ thuật, hành Cơ chế hiện nay của Việt Nam
Đánh giá lại trong triển khai dự án tạo sự linh hoạt để thực hiện những điều chỉnh cần thiết do thay đổi về hoàn cảnh của dự án, có thể dẫn đến thay đổi về giải ngân hoặc đòi hỏi phải chấm dứt dự án
1. Theo dõi để chủ động ứng phó
Theo dõi chủ động nhìn chung được phân cấp, trong đó Ban QLDA theo dõi nhà thầu, cơ quan chủ quản theo dõi Ban QLDA. Bộ KH&ĐT hiện đang thực hiện chức năng thanh tra, phần lớn tập trung vào tuân thủ, mặc dù cũng có một số đặc điểm về theo dõi. Đối với các vấn đề hàng ngày trong triển khai, hệ thống này đáp ứng tốt cho mục đích đó; tuy nhiên, theo dõi chủ động trong triển khai từng dự án và toàn bộ danh mục các dự án hiện hành hiện đang chưa có ở cấp Bộ KH&ĐT. Điều này khơng có nghĩa là khơng có cơ chế xử lý những khó khăn nghiêm trọng trong triển khai, chỉ có điều cách xử lý vẫn theo vụ việc, dẫn đến việc ứng phó chưa chắc đã kịp thời. Đồng thời hiện chưa có cảnh báo sớm về những khó khăn phát sinh. Hệ thống thơng tin quản lý đầu tư công mới do Bộ KH&ĐT đang xây dựng là cơ hội để Bộ thực hiện theo dõi chủ động hơn các dự án có vấn đề và danh mục; tuy nhiên, tăng cường theo dõi chủ động còn phụ thuộc vào việc các chủ dự án nộp báo cáo điện tử kịp thời và đáng tin cậy. 2. Các quy tắc điều chuyển
vốn nhằm cân đối giữa hiệu quả và trách nhiệm giải trình
Các quy tắc điều hành ngân sách đủ linh hoạt để cho phép đơn vị sử dụng ngân sách điều chuyển vốn trong phạm vi hạn mức, từ các dự án bị chậm sang các dự án được triển khai nhanh hơn trong năm ngân sách, nhưng phải tham vấn với Bộ KH&ĐT.
3. Các thủ tục đánh giá lại các yếu tố căn bản của dự án, bị sai lệch nghiêm trọng so với kế hoạch và chấm dứt, nếu có căn cứ.
Về kỹ thuật, hiện đã có quy trình đánh giá lại để điều chỉnh dự án nhưng chưa phân biệt giữa điều chỉnh lớn và nhỏ, chủ yếu quan tâm đến tính khả thi về kỹ thuật và tính thực tế về kinh phí. Vì đánh giá ban đầu về hiệu quả sử dụng vốn ở khâu thẩm định chưa được phát triển đầy đủ, nên chưa có số liệu ban đầu để làm căn cứ đánh giá lại dự án, trong trường hợp có vấn đề đội vốn hoặc lợi ích dự báo giảm xuống. Do chưa có phương pháp luận thẩm định chính thức nên thẩm định lại cũng khó khăn.
112 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Khuyến nghị
198. Tăng cường theo dõi tập trung cần được ưu tiên, chú trọng các dự án lớn đang bị thất bại hoặc gặp rủi ro thất bại. Việc này cần tiến hành song song với thẩm định lại các dự án có vấn đề,
được xác định trên cơ sở các tiêu chí định lượng. Sau đây là các khuyến nghị cụ thể về điều chỉnh dự án:
y Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT trong theo dõi tập trung dự án, chú trọng đến xác định và theo dõi chặt chẽ hơn các dự án lớn, có rủi ro về triển khai ở mức cao nhất.
y Xây dựng hướng dẫn chi tiết về theo dõi trên cơ sở Nghị định số 84, cụ thể hóa các tài liệu đào tạo bổ trợ, và xây dựng một chương trình đào tạo, bắt đầu ở cấp trung ương.
y Củng cố các Nghị định số 59/2015 và 32/2015 nhằm quy định chi tiết hơn về yêu cầu đánh giá lại căn bản dự án cần được điều chỉnh, cho phép linh hoạt trong các điều chỉnh nhỏ và đánh giá những điều chỉnh lớn một cách chặt chẽ.
y Rà soát lại các văn bản pháp lý liên quan để hài hòa thủ tục điều chỉnh cho các dự án ODA và ngoài ODA đồng thời loại bỏ quy trình đánh giá lại trùng lặp cho các dự án ODA cần điều chỉnh.
y Rà sốt lại Luật Đầu tư cơng nhằm đảm bảo có quy định thỏa đáng về hủy bỏ dự án thất bại bởi cấp có thẩm quyền quyết định căn cứ trên ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quản lý đầu tư công.
10 Đưa dự án vào vận hành Thông lệ tốt là như thế nào? Thông lệ tốt là như thế nào?
199. Sau đây là bốn đặc điểm trong một quy trình tốt về đưa cơng trình mới được hình thành qua đầu tư đi vào hoạt động bền vững:
y Chính thức bàn giao tài sản, bao gồm cả xác nhận phù hợp với mục đích;
y Duy trì hệ thống đăng ký tài sản cập nhật và toàn diện;
y Phân bổ đầy đủ nguồn lực tài chính để duy tu bảo dưỡng và vận hành bền vững; và
y Theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ
200. Hệ thống quản lý đầu tư công kiểu mẫu bao gồm cả các cơ chế thể chế cần thiết nhằm đảm bảo đưa cơng trình vào vận hành bền vững. Mục đích chính của đầu tư cơng là nhằm cung
cấp dịch vụ công mới hoặc tốt hơn hoặc duy trì bền vững các hoạt động cung cấp dịch vụ của các cơng trình hiện có. Bên cạnh việc chú trọng quản lý dự án - xem dự án có được thực hiện đúng kế hoạch và ngân sách hay không - hệ thống quản lý đầu tư cơng tồn diện cịn bao gồm cả đánh giá về việc tài sản mới hình thành có được sử dụng để cung cấp các dịch vụ công theo đúng số lượng và đúng chất lượng kỳ vọng khơng. Hệ thống tốt địi hỏi phải bàn giao tài sản cho các bên có trách nhiệm quản lý và vận hành. Điều quan trọng nữa là phải xác nhận cơng trình phù hợp với mục đích dự kiến, khơng địi hỏi phải điều chỉnh lớn hoặc khơng rơi vào tình trạng được sử dụng khơng hết cơng suất nhằm đảm bảo cơng trình được sử dụng theo kế hoạch. Một yếu tố cũng hết sức quan trọng là cung cấp đủ nguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng để cơng trình cung cấp dịch vụ bền vững (như đã nêu trong Phần 8 về lựa chọn và lập ngân sách). Sau khi cơng trình được hồn thành, thơng lệ tốt địi hỏi phải tiếp tục theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ - khối lượng và chất lượng - để xác nhận xem đầu tư có đem lại kết quả như dự kiến hay khơng. Thơng tin sau đó sẽ được sử dụng để dánh giá tác động về sau (tham khảo phần dưới).
201. u cầu đặt ra là phải có quy trình có tính hệ thống để đăng ký tài sản mới trong hệ thống thông tin đăng ký tài sản với đầy đủ thông tin phù hợp, và hệ thống phải được đảm bảo ở trạng thái cập nhật. Hệ thống đăng ký tài sản là hệ thống ghi chép những tài sản thuộc sở hữu của Chính
phủ và là cơng cụ thiết yếu giúp lập kế hoạch đầu tư công trong tương lai. Hệ thống quản lý tài sản tốt tạo điều kiện cho các cán bộ kế hoạch hiểu được tình trạng tài sản và khung thời gian dự kiến phải thay thế tài sản (hoặc đầu tư cải tạo mới) đồng thời để xác định xem tài sản đã có ở đâu đó có đáp ứng được yêu cầu mới hay khơng và có thể tái sử dụng được khơng. Hệ thống đăng ký tài sản tiên tiến cũng giúp hiểu về địa bàn phục vụ trong các ngành quan trọng như y tế và giáo dục. Thơng tin đó cũng có thể được sử dụng làm căn cứ để quyết định đầu tư. Những tài sản không cần thiết hoặc chưa sử dụng hết cơng suất có thể được xác định dễ dàng và có thể được bán đi để dành tiền đầu tư vào những tài sản hiệu quả hơn.
114 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Đánh giá về đưa dự án vào sử dụng ở Việt Nam
Hiện đã có các thủ tục quy củ về bàn giao và nghiệm thu dự án, tài sản đã được đăng ký trong hệ thống đăng ký tài sản của đơn vị sử dụng. Tình trạng thiếu vốn đảm bảo chi thường xun cịn phổ biến, nhất là liên quan đến chi duy tu bảo dưỡng hiện thường xuyên thiếu nguồn lực.
202. Việt Nam có quy trình được quy định tốt về bàn giao và nghiệm thu tài sản đầu tư mới hình thành. Chất lượng quy trình được khẳng định qua các dự án đã hồn thành (sáu trong ngành
giao thơng và một trong ngành giáo dục) trong bộ mẫu dự án. Kiểm tra trước nghiệm thu đã được thực hiện để đảm bảo tài sản phù hợp với mục đích. Ban nghiệm thu được thành lập để chính thức nghiệm thu tài sản và chuyển giao cho người sử dụng. Ban nghiệm thu lập biên bản bàn giao và nghiệm thu trong một cuộc họp chính thức và biên bản có tính khẳng định về pháp lý. Dự án trước hết được bàn giao cho chủ dự án, ví dụ Bộ Giao thơng trong trường hợp đó là dự án đường sắt, sau đó cho người sử dụng / quản lý, ví dụ Tổng Cơng ty Đường sắt Việt Nam. Ban nghiệm thu được cả hai