Năm năm một lần, UBND tỉnh phải xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (Kế hoạch phát triển KTXH) được coi là kế hoạch chiến lược trung hạn của địa phương. Kế hoạch 5 năm được thảo luận và phê duyệt tại Đại hội đảng bộ tỉnh vừa qua và là cơ sở để ban hành Nghị quyết 5 năm của Tỉnh Ủy, bao gồm một danh mục các chỉ tiêu/ chỉ số “phải thực hiện” trong 5 năm tới. Kỳ kế hoạch 5 năm gần đây nhất là 2011- 2015, hiện cũng trùng với thời kỳ ổn định ngân sách.
Kế hoạch phát triển KTXH 5 năm bao gồm các chỉ số kết quả hoạt động chính (KPI), nhiệm vụ và giải pháp nhằm hồn thành các mục tiêu đề ra, kết hợp với “danh mục dự kiến” các dự án đầu tư cần vốn trong năm năm. Những thơng tin này sau đó dự kiến sẽ được đưa vào các bản Kế hoạch phát triển KTXH hàng năm. Về nguyên tắc, chỉ có những dự án trong danh mục mới được xem xét phân bổ vốn trong thực tế trong năm năm. Tuy nhiên, do thiếu thông tin và kỹ năng lập kế hoạch, kỷ cương ngân sách yếu và sự can thiệp tùy tiện ở cấp chính sách, danh mục này thường bị thay đổi theo các năm và nhiều dự án có thể và thực tế đã vượt rào (“xử lý nhanh”) để được phê duyệt. Đây là yếu tố chính dẫn đến thiếu hụt vốn và chậm tiến độ dự án, thường diễn ra phổ biến ở ngành giao thơng (vì đây là một trong những lĩnh vực sử dụng vốn nhiều nhất ở địa phương). Để xử lý vấn đề, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/2011 về tăng cường quản lý đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước và trái phiếu chính phủ vào năm 2011. Chỉ thị yêu cầu chỉ những dự án đầu tư có bằng chứng cam kết vốn đáng tin cậy mới được phê duyệt. Mặc dù không nhằm đảo ngược chính sách phân cấp về lập kế hoạch - mục đích là nhằm đảm bảo kỷ cương ngân sách - nhưng Chỉ thị 1792 thực chất đã làm giảm quyết định về chương trình đầu tư cơng ở địa phương.
Nguồn: “Hỗ trợ kỹ thuật xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn về quản lý tỉnh lộ: Giai đoạn 1”, Ngân hàng Thế giới, 2015.
19 Phân tích thống kê sử dụng các mơ hình hạch tốn tăng trưởng thường cho thấy đầu tư vốn không phải là biến duy nhất, hoặc thậm chí quan trọng nhất, để lý giải về tăng trưởng kinh tế.
20 Đây là kết luận chung trong báo cáo gần đây của Ngân hàng Thế giới về lập kế hoạch và đảm bảo tài chính cho duy tu bảo dưỡng đường bộ ở địa phương: “Hỗ trợ kỹ thuật xây dựng Kế hoạch chi tiêu trung hạn cho quản lý đường tỉnh lộ: Giai đoạn 1” Ngân hàng Thế giới, 2015.
Những thay đổi được ban hành tại Luật Đầu tư công đã cải thiện căn cứ lập kế hoạch chiến lược về quản lý đầu tư cơng, nhưng vẫn cịn một số bất cập.
68. Luật Đầu tư công năm 2014 đã tạo ra những thay đổi về cách tiếp cận lập kế hoạch chiến lược đầu tư công, thông qua ban hành công cụ mới là Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Giống
như Kế hoạch phát triển KTXH, Kế hoạch đầu tư công trung hạn cũng là kế hoạch cố định được các cơ quan ở trung ương và các địa phương lập cho năm năm, theo quy trình thời gian được quy định tại Luật Đầu tư công. KHĐTCTH được lập dựa trên Chiến lược phát triển KTXH cùng các Kế hoạch phát triển KTXH và kế hoạch ngành liên quan, nhằm hỗ trợ hoàn thành các chỉ tiêu đề ra trong các kế hoạch đó. Nội dung kế hoạch và tiêu chí lựa chọn chương trình và dự án có thể phân bổ vốn21 được quy định trong Luật. Trong đó bao gồm yêu cầu phải đảm bảo đủ nguồn lực tài chính phân bổ để hoàn thành dự án theo tiến độ. Quan trọng nhất là KHĐTCTH phải có nguồn đảm bảo:
“Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các ngành kinh tế khác; đảm bảo cân đối vĩ mơ, ưu tiên an tồn nợ công.”22
69. Một đặc điểm nữa của KHĐTCTH là yêu cầu chỉ đưa vào những dự án đã thực hiện quy trình sàng lọc sơ bộ ban đầu theo quy định tại Luật Đầu tư công, như mô tả dưới đây23. Sàng lọc sơ bộ ban đầu nhằm đảm bảo sự phù hợp của dự án với chiến lược và khả năng đảm bảo nguồn vốn cho kế hoạch, nhưng cũng có nghĩa là các nỗ lực xác định dự án chỉ gói gọn trong một giai đoạn ngắn khi xây dựng kế hoạch năm năm. Mặc dù ý tưởng về việc các dự án quan trọng nhất cần được đưa vào kế hoạch chiến lược một cách rõ ràng có lẽ là tốt, nhưng có lẽ cần linh hoạt hơn với các dự án khác theo hướng cho phép các dự án cụ thể được xác định và sàng lọc ban đầu trong giai đoạn triển khai kế hoạch.
70. Mặc dù về nguyên tắc, KHĐTCTH có thể tăng cường định hướng chiến lược cho đầu tư công, nhưng điểm bất lợi hiện hữu là vẫn áp dụng kỳ kế hoạch năm năm cố định. Kế hoạch cố
định tạo ra sự thiếu linh hoạt ở mơi trường năng động, trong đó thay đổi là điều không thể tránh khỏi, nhất là liên quan đến khả năng đảm bảo nguồn lực tài chính. Bên cạnh đó là khó khăn để lập kế hoạch cho nhiều dự án lớn có khả năng kéo dài giữa các kỳ kế hoạch khác nhau. Mặc dù kế hoạch dự kiến sẽ được điều chỉnh, nhưng điều chỉnh chỉ mang tính ứng phó và có thể trở nên cồng kềnh. Một cách xử lý có thể là áp dụng kế hoạch hạ tầng lập theo cách cuốn chiếu, hoặc ở cấp quốc gia (tham khảo Hộp 3 về tình huống tại Ốt-xtrây-lia) hoặc ở những lĩnh vực hạ tầng quan trọng như cách làm của Thụy Điển và Na Uy24. Kế hoạch hạ tầng lập theo cách cuốn chiếu có xét đến thay đổi trong mơi trường tài khóa - vĩ mơ và các ưu tiên chiến lược mới cũng như những dự án có tầm quan trọng quốc gia liên quan có kỳ kế hoạch và triển khai có thể kéo dài hơn nhiều so với kỳ năm năm.
71. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định về xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn (ba năm và năm năm) nhưng hiện còn nhiều việc phải làm để xây dựng hạn mức tài chính khả thi cho kế hoạch trung hạn. Mặc dù điều quan trọng là phải xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để
xác định hạn mức nhằm tránh xây dựng kế hoạch phát triển KTXH thiếu thực tế và liên quan đến đó là Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn, nhưng chất lượng và sự thống nhất của Kế hoạch tài chính vẫn cần được tiếp tục cải thiện để tạo ra hạn mức đáng tin cậy nhằm tránh xây dựng các bản kế hoạch không đủ nguồn lực đảm bảo. Thực chất, Kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm vẫn là kế hoạch cố định và không được cuốn chiếu, có nghĩa là nó sẽ ngày càng trở nên kém tin cậy hơn theo thời gian trong kỳ kế hoạch.
21 KHĐTCTH mang tính hướng dẫn, khơng cam kết phân bổ vốn. 22 Điều 51.2 Luật Đầu tư công.
23 Điều 55 của Luật Đầu tư cơng quy định và các tiêu chí điều kiện để phân bổ vốn cho các chương trình và dự án trong KHĐTCTH. Tiêu chí thứ nhất là, “đã được cấp có thẩm quyền quyết định về chủ trương đầu tư”.
38 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
72. Do những yếu kém nêu trên, bản KHĐTCTH đầu tiên được lập theo Luật Đầu tư công khơng cịn nhiều chỗ để đảm bảo vốn cho các dự án mới và chuẩn bị dự án mới. Như được bàn thêm ở
phần về Lựa chọn dự án và đưa vào ngân sách, yếu kém trong lập ngân sách đầu tư dẫn đến kết quả là các dự án dở dang bị dồn ứ, trong đó rất nhiều dự án khơng được đảm bảo đủ vốn để triển khai đảm bảo hiệu quả và một số dự án cịn bị đình hỗn. Nếu đưa hết những dự án đó vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), nguồn vốn đảm bảo cho các dự án mới chẳng cịn là bao. Điều đó có nghĩa là ngồi nhu cầu phải có quy trình ngân sách đảm bảo kỷ cương hơn, các dự án chuyển tiếp hiện nay cần dọn dẹp và sắp xếp ưu tiên lại trước khi KHĐTCTH có thể vận hành trong thực tế. Trong bối cảnh hiện nay, quá trình xây dựng KHĐTCTH sẽ tạo ra động cơ là tiếp tục phân bổ không đầy đủ cho các dự án chuyển tiếp để dành chỗ cho những dự án mới cần thực hiện nhằm hoàn thành Kế hoạch phát triển KTXH. Trong bối cảnh đó, KHĐTCTH dường như chỉ lặp lại những yếu kém hiện hành nếu khơng có thêm những cải cách phụ trợ.
73. Để xây dựng KHĐTCTH đồng bộ với chiến lược, cần phải xây dựng Kế hoạch phát triển KTXH với lộ trình thời gian phù hợp, nhưng đó là điều hiện nay chưa làm được. Kế hoạch phát
triển KTXH giai đoạn 2016 - 2020 được phê duyệt vào tháng 4/2016, nghĩa là quá muộn để làm căn cứ xây dựng KHĐTCTH nếu như tuân thủ đúng quy trình thời gian quy định tại Luật Đầu tư cơng. Điều đó càng cho thấy nhu cầu phải đảm bảo trình tự phù hợp và nguồn lực đầy đủ cho các hoạt động lập kế hoạch ở các cấp khác nhau trong hệ thống lập kế hoạch phức tạp của Việt Nam, để kế hoạch chiến lược có thể đưa ra định hướng hành động cụ thể một cách kịp thời giúp khởi động quá trình dự án hiệu quả.