Tại Hà Lan, Chiến lược chính sách quốc gia về hạ tầng và quy hoạch khơng gian (SVIR) có mục tiêu đến năm 2028 và tầm nhìn tồn diện cho cả quốc gia đến năm 2040. SVIR được triển khai qua kế hoạch trung hạn về hạ tầng, quy hoạch không gian và giao thông (MIRT).
MIRT vừa là kế hoạch đầu tư công trung hạn (“Danh mục dự án MIRT)”) vừa là bộ quy tắc (“Quy tắc MIRT) về xây dựng và triển khai dự án. Danh mục dự án MIRT là chương trình đầu tư trung hạn của Chính phủ được cuốn chiếu hàng năm. Danh mục tổng hợp toàn bộ các hoạt động đầu tư của quốc gia và của khu vực/ địa phương.
Danh mục dự án MIRT được đính làm phụ lục của dự tốn ngân sách năm và trình bày các dự án dự kiến sử dụng vốn theo đúng ưu tiên đề ra tại SVIR và Chương trình của Chính phủ. Danh mục này, được cơng bố trực tuyến, đưa ra giải thích về căn cứ lựa chọn, chỉ ra những lĩnh vực trọng tâm cho hành động của chính quyền trung ương được xác định tại SVIR.
Nguồn: “Nghiên cứu so sánh giữa các quốc gia”, Hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng hệ thống thẩm định và lựa chọn dự án đầu tư công tại U-crai-na, Ngân hàng Thế giới, 2014.
142. Nhiệm vụ lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách trở nên dễ xử lý hơn nếu các khâu trước đó trong hệ thống QLĐTC vận hành hiệu quả và loại ra được những dự án yếu kém (tham khảo Hình 10). Khi hệ thống đảm bảo chất lượng ngay từ đầu và chức năng gác cổng (tham khảo phần
trên) vận hành hiệu quả, chỉ những dự án đã được khẳng định về hiệu quả sử dụng nguồn công quỹ mới được trình ra để đưa vào ngân sách. Mặc dù điều đó cũng có nghĩa là kết luận thẩm định nhìn chung sẽ ít liên quan hơn so với các yếu tố khác khi lập ngân sách73, nhưng khơng có nghĩa là khơng có liên quan gì. Nếu tất cả các yếu tố khác đều như nhau, điều hợp lý là tập trung phân bổ công quỹ cho những dự án đem lại lợi ích xã hội cao hơn cho cùng một mức chi; tuy nhiên, các yếu tố khác thường khơng bình đẳng như nhau, và lại thường có tác động quan trọng khi đặt lên bàn cân để ra quyết định về ngân sách74.
143. Những tiêu chí để định hướng chung cho các quyết định về ngân sách đầu tư cho các dự án mới bao gồm:
y Tầm quan trọng chiến lược của dự án và của ngành căn cứ vào chính sách của chính phủ được phản ánh trong các văn bản kế hoạch chiến lược và văn bản chiến lược ngân sách (hoặc tương đương);
y Tầm quan trọng và tính bền vững của tác động về ngân sách sau khi hoàn thành đầu tư (chi vận hành và duy tu bảo dưỡng);
y Sự tương thích với các dự án mới khác và các đề xuất chi tiêu ngoài chi đầu tư;
y Mức độ sẵn sàng tiếp tục thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo, bao gồm cả khả năng thực hiện các kế hoạch về thiết kế chi tiết và đấu thầu mua sắm;
y Sự tương thích với danh mục các dự án hiện hành của các bộ ngành chi tiêu khác về mặt năng lực triển khai; và
y Tác động đến cân đối tổng thể và rủi ro của ngành cũng như của chương trình đầu tư cơng của quốc gia.
73 Ngoại trừ trường hợp chúng có tác dụng xác định điều kiện hợp lệ để trình đưa vào ngân sách.
74 “Xác định ưu tiên lần cuối cũng [phản ánh] các yếu tố khác, bao gồm những ưu tiên chiến lược và chính sách của Chính phủ, khả năng thực hiện, các cam kết và công bằng vùng miền”: “Quản lý lập ngân sách trung Chính phủ”, Kiểm tốn Quốc gia Anh, năm 2012, tổng hợp các quyết định chi tiêu được đưa ra trong Đánh giá chi tiêu năm 2010.
76 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Cho dù có thể có những nội dung cần hồn thiện đối với những tiêu chí lựa chọn hiện hành, điều quan trọng là không nên qua kỳ vọng vào các phương pháp phân tích kinh tế trong khâu lập ngân sách và sắp xếp ưu tiên giữa các ngành, như được bàn ở Hộp 15.
Hộp 15: Những hạn chế của phương pháp phân tích kinh tế nhằm lựa chọn dự án và lập ngân sách
Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) rất có ích nhằm kiểm soát chất lượng dự án và đảm bảo các dự án được cân nhắc đưa vào ngân sách là những dự án bền vững và đem lại lợi ích xã hội. Phân tích này cũng hữu ích nhằm xác định ưu tiên dự án trong ngành / trong từng lĩnh vực, chẳng hạn như đường bộ hay thủy lợi. Tuy nhiên, ngay cả khi phương pháp này có thể được áp dụng cho tất cả các dự án, mặc dù khơng phải vậy, nhưng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) khơng phải là cơng cụ sắp xếp ưu tiên đa năng, có khả năng sắp xếp thứ hạng một cách khoa học cho tất cả các dự án ở tất cả các ngành làm căn cứ để lập ngân sách. Tầm quan trọng tương quan của lợi ích và chi phí phi tiền tệ có sự khác biệt giữa các ngành (và thậm chí giữa các lĩnh vực), tương tự là độ tin cậy trong kỹ thuật ước tính lợi ích. Đó là điều gây khó khăn để so sánh giữa các ngành. Tại những ngành khơng thể áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) trong thực tế do những khó khăn trong việc định giá lợi ích, phương pháp phân tích chi phí hiệu quả kinh tế (CEA) là chỉ số tuyệt đối về giá trị ròng của dự án để so sánh với các dự án khác. Trong thực tế, ở các quốc gia theo thông lệ tốt, chưa có trường hợp nào các kết quả thẩm định kinh tế được sử dụng là phương tiện chính để xác định ưu tiên ngân sách, mặc dù đó là một trong những thơng tin cần dùng trong q trình ra quyết định. Khi phải đối mặt với những hạn chế của phân tích kinh tế trong lập ngân sách đầu tư, hệ thống cho điểm đa tiêu chí dường như lại nổi lên là phương án thay thế “khoa học” nhằm sắp xếp thứ hạng dự án giữa các ngành để ra được ngân sách ưu tiên. Tuy nhiên, trước khi đi theo hướng đó, điều quan trọng cần lưu ý là chỉ có rất ít nếu khơng nói là hầu như khơng có quốc gia nào sử dụng phương pháp này trong lập ngân sách, mặc dù có vẻ hấp dẫn với các chuyên viên, nhưng nó lại bỏ qua khía cạnh chính trị trong lập ngân sách và chắc chắn là khơng có quốc gia nào coi đó là thơng lệ tốt. Các hệ thống xếp hạng chung, mặc dù về kỹ thuật là hấp dẫn nhưng lại bỏ qua khía cạnh chính trị của lập ngân sách. Hệ thống quản lý đầu tư công phải đảm bảo các quyết định mang tính chính trị cần được thu hẹp trong phạm vi những dự án đã được kiểm soát về chất lượng và các quyết định phải nhất quán theo thời gian, nghĩa là các dự án đang triển khai phải được phân bổ vốn đầy đủ trước khi xem xét các dự án mới.
Nguồn: “Tăng cường lập ngân sách đầu tư tại Gic-gia, Chun đề khơng cơng bố cho đánh giá chi tiêu công, Ngân hàng Thế giới 2010.
Việt Nam gần đây đã tinh giản hóa quy trình lập ngân sách hàng năm và áp dụng khái niệm ngân sách ba năm, cuốn chiếu. Đây sẽ là một cải thiện quan trọng trong quản lý đầu tư công, nhưng thiết kế chi tiết vẫn đang được thực hiện và việc triển khai đầy đủ chắc cịn phải mất nhiều thời gian, vì vậy tác động ở thời điểm này còn chưa rõ.
144. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định về lập “kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước” ba năm ở cấp trung ương và cấp tỉnh, quy định này có khả năng đem lại những cải thiện lớn về môi trường lập ngân sách cho quản lý đầu tư cơng. Tầm nhìn trung hạn trong lập kế hoạch
tài chính và kế hoạch chi tiêu có vai trị quan trọng trong quản lý đầu tư cơng vì lý do sau: i) dự án thường được triển khai lâu hơn một chu trình ngân sách; ii) dự án có tác động đến chi tiêu trong tương lai sau khi xây dựng; và iii) công tác lập kế hoạch đầu tư chiến lược, sắp xếp ưu tiên và ra quyết định địi hỏi tầm nhìn dài hơi về nguồn lực có thể huy động vượt quá ngân sách một năm. Vì vậy sau đây là ưu điểm của tầm nhìn ngân sách trung hạn cuốn chiếu trong quản lý đầu tư cơng75:
75 Mặc dù có những ưu điểm như trên, nhưng tầm nhìn ba năm đến năm năm vẫn q ngắn cho tồn bộ các cơng đoạn lập kế hoạch, triển khai và đưa các dự án lớn vào sử dụng. Như đã nêu ở phần trước về định hướng chiến lược, kế hoạch chi tiêu trung hạn bổ sung theo phương pháp cuốn chiếu và dài hạn hơn có thể hữu ích cho đầu tư hạ tầng quốc gia hoặc các ngành hạ tầng quan trọng.
y Cho phép lập kế hoạch chi tiêu nhằm triển khai các dự án nhiều năm đảm bảo hiệu quả;
y Hỗ trợ ước tính nguồn tài chính cơng bền vững cho chi tiêu mới, bao gồm cả các dự án mới;
y Cho phép lập chương trình chi tiêu với tầm nhìn trung hạn nhất quán với kỳ kế hoạch được ban hành trong định hướng kế hoạch chiến lược;
y Tạo cơ chế để hỗ trợ đưa ra các quyết định phân bổ nguồn lực chiến lược sát thực tế, bao gồm cả phân bổ nguồn lực cho chi đầu tư;
y Tạo môi trường thuận lợi và khuyến khích sắp xếp ưu tiên các dự án mới theo định hướng kế hoạch chiến lược; và
y Tạo điều kiện lập kế hoạch cho nhu cầu chi thường xuyên của dự án đầu tư đã hoàn thành. 145. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) vận hành tốt là điều kiện cần thiết để quản lý tài chính cơng hiệu quả, tạo điều kiện để lập kế hoạch cho những cam kết chi tiêu cho nhiều năm và gắn kết phân bổ ngân sách đầu tư trung hạn theo hướng bền vững về tài khóa với các kế hoạch chiến lược. Tầm nhìn ngân sách trung hạn hiện vẫn đang được thiết kế và triển khai ở Việt
Nam, vì vậy các cấp có thẩm quyền vẫn cịn cơ hội đảm bảo rằng hình thái cuối cùng của nó sẽ giúp tăng cường hệ thống quản lý đầu tư cơng. Khn khổ tài chính trung hạn (MTFF) là điều kiện căn bản để hệ thống ngân sách vận hành ở mức tối thiểu. Việt Nam hiện đang áp dụng kế hoạch tài chính năm năm cố định làm cơ sở để lập kế hoạch năm năm (Kế hoạch phát triển KTXH và Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH)), kết hợp với kế hoạch tài chính ba năm cuốn chiếu để hoạch định và phê duyệt phân bổ ngân sách hàng năm trong thực tế. Kế hoạch sau gần với khái niệm Khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF). Khn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) là giai đoạn tiếp theo sau khi lập Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) và là điều kiện cần để đảm bảo phân bổ nguồn lực chiến lược đảm bảo tăng cường hiệu quả cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên. Việt Nam hiện đang ở giai đoạn này, và các bước tiếp theo sẽ có vai trị quan trọng nhằm cải thiện về quản lý đầu tư cơng. Quản lý đầu tư cơng có thể được tăng cường hơn nữa nếu áp dụng định hướng rõ nét hơn về kết quả thực hiện nhiệm vụ trong lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), nhưng đó khơng phải là ưu tiên trước mắt của Việt Nam ở thời điểm hiện tại, có lẽ nên coi đó là mục tiêu dài hơn hơn. Hộp 16 minh họa về quá trình phát triển của tầm nhìn ngân sách trung hạn tại Ai-len, tập trung vào chi đầu tư, để đưa ra ví dụ về kinh nghiệm phát triển Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) trên quốc tế.
78 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM