Hàn Quốc cho phép kích hoạt việc đánh giá lại cả về nhu cầu và tính khả thi sau khi có những thay đổi lớn về điều kiện dự án gây rủi ro làm giảm lợi ích kinh tế dự báo của dự án đầu tư:
Đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF – ban hành năm 2006)
Dự báo nhu cầu đối với các dự án lớn được kiểm tra lại nếu có thay đổi lớn về mơi trường dự án có thể ảnh hướng đến mức độ hợp lý của dự báo. Đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF) có thể được thực hiện trong bất kỳ khâu nào của chu trình dự án, từ khâu kế hoạch đến khâu thi công.
Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF – ban hành năm 1999 và được điều chỉnh năm 2006)
Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF) được thực hiện qua Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án trong trường hợp:
y Tổng chi phí dự án bị vượt quá 20% theo giá so sánh (khơng tính giải phóng mặt so với mức đầu tư được
phê duyệt ban đầu.
y Khi dự báo nhu cầu của dự án giảm từ 30% trở lên (trên cơ sở đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF)).
Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF) thực chất đòi hỏi phải làm lại phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho nghiên cứu khả thi, nhưng theo chi phí và/hoặc ước tính nhu cầu được điều chỉnh. Trên cơ sở kết quả đánh giá lại nghiên cứu khả thi, dự án sẽ được quyết định tiếp tục hoặc xác định lại phạm vi hoặc chấm dứt. Xác định lại phạm vi bao gồm việc tìm cách giảm quy mơ và kinh phí dự án nhằm tiếp tục đảm bảo tính khả thi và tránh hủy dự án.
Trong tổng số 140 dự án được đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF), có 24 dự án bị chấm dứt trong giai đoạn 2006-2010. Tổng mức tiết kiệm chi phí cho các dự án được tiếp tục là 18% (so với nhu cầu tăng đã được yêu cầu).
Nguồn: Bài trình bày của Viện Phát triển Hàn Quốc tại Hội nghị quốc tế về quản lý đầu tư cơng tại Hà Nội, 2010; “Tính năng quản lý đầu tư cơng”; bài trình bại tại Mơng Cổ của James Brumby, NHTG, 2010; và Hướng dẫn quản lý tổng chi phí dự án, Bộ Tài chính và Chiến lược, 2009.
Đánh giá về theo dõi và điều chỉnh dự án ở Việt Nam
Theo dõi để chủ động ứng phó được phân cấp, và thực hiện ở cơ quản chủ quản, nhưng chưa phát triển ở cấp độ trung ương, cụ thể Bộ KH&ĐT. Khung pháp lý đã được cải thiện qua Luật Đầu tư cơng và Luật Xây dựng, cịn Bộ KH&ĐT đang có những nỗ lực nhằm cải thiện cơ sở thơng tin qua triển khai hệ thống thông tin quản lý đầu tư cơng gần đây. Tuy nhiên, hiện vẫn cịn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT có khả năng xác định những dự án có rủi ro thất bại lớn trong triển khai để đảm bảo thực hiện các bước cần thiết nhằm đưa dự án đi đúng hướng hoặc trong trường hợp xấu nhất là đóng dự án.
188. Hệ thống theo dõi giám sát được quy định theo khung quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư cơng của Việt Nam đã có những đặc điểm của thơng lệ tốt. Luật Đầu tư công và Luật Xây
dựng là căn cứ pháp lý vững chắc để theo dõi giám sát, trong đó Luật Xây dựng chủ yếu chiểu theo Luật Đầu tư công103. Các điều khoản, trách nhiệm, phạm vi và thủ tục theo dõi giám sát được quy định chi tiết tại một nghị định cụ thể về giám sát và đánh giá đầu tư104, tuân thủ theo thông lệ được quốc tế công nhận về theo dõi giám sát. Với tiêu đề chung về giám sát, nghị định này đã có quy định quan
103 Theo quy định tại Chương IV Luật Đầu tư công về triển khai, giám sát, thanh tra và đánh giá kế hoạch đầu tư công và Điều 8 Luật xây dựng về theo dõi và đánh giá các dự án đầu tư xây dựng.
104 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP. Nghị định này cũng quy địh về khâu đánh giá trong quản lý đầu tư công - gọi là “đánh giá” - trong nghị định, là chủ đề của phần 12 trong báo cáo này.
106 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
trọng nhằm phân biệt giữa thanh tra, liên quan đến tuân thủ quy phạm pháp luật và theo dõi giám sát, liên quan đến đảm bảo “dự án tuân thủ theo mục tiêu, kế hoạch, chất lượng và năng lực nguồn nhân lực được xác định“105.
189. Đặc trưng cơ bản trong theo dõi giám sát được cho là nhằm xác định khác biệt so với kế hoạch và đề ra các biện pháp điều chỉnh. Nghị định quy định về theo dõi giám sát cả về tài chính
và tiến độ, theo dõi về hiệu quả sau khi dự án được đưa vào sử dụng. Phạm vi và chi tiết về theo dõi giám sát có sự khác biệt tùy theo thẩm quyền của cơ quan liên quan - nhà đầu tư/ người sử dụng, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, cơ quan quản lý / có thẩm quyền về đầu tư công, và các cơ quan chuyên ngành - cũng như vị trí của họ trong hệ thống tầng bậc về quản lý đầu tư công / dự án. Các vấn đề nếu không thể giải quyết ở một cấp trong hệ thống theo dõi giám sát sẽ được xác định và trình lên cấp cao hơn. Các bộ ngành và cơ quan quản lý nhà nước được yêu cầu thành lập bộ phận chuyên trách về giám sát và đánh giá106. Ở cấp địa phương, Sở KH&ĐT đảm nhiệm vai trò này. Tần suất báo cáo theo dõi và thời hạn báo cáo cũng được quy định tại Nghị định.
190. Vai trò của Bộ KH&ĐT cần được tăng cường hơn nữa nhằm theo dõi giám sát tập trung các dự án đầu tư công, đặc biệt liên quan đến các dự án có vấn đề hoặc gặp rủi ro. Bộ Tài chính
cũng có vai trị quan trọng trong theo dõi giám sát về tài chính và phối hợp hiệu quả giữa hai cơ quan này là một điều kiện tiên quyết cho hiệu quả (như đã nêu tại Phần 9 về xây dựng và vận hành hệ thống thơng tin / báo cáo). Bộ KH&ĐT hiện có trách nhiệm thiết lập hệ thống theo dõi giám sát và theo dõi chung về tổng thể danh mục đầu tư, nhưng vai trò của Bộ với từng dự án còn hạn chế. Vai trò chung của Bộ KH&ĐT trong theo dõi giám sát đã được quy định tại Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công107 và được quy định chi tiết tại Nghị định về giám sát và đánh giá. Nghị định quy định Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ hỗ trợ Thủ tướng Chính phủ tổ chức giám sát (bao gồm cả theo dõi) và đánh giá108, nộp báo cáo giám sát chung về đầu tư109, sáu tháng và hàng năm lên Thủ tướng Chính phủ và các nhiệm vụ khác. Trong thực tế, Bộ KH&ĐT có thể yêu cầu các bộ ngành và địa phương nộp báo cáo định kỳ về tình hình chi tiêu tổng hợp của đơn vị chi tiêu, hoặc báo cáo đột xuất theo yêu cầu về các dự án lớn (dự án Nhóm A và dự án quan trọng của quốc gia), nhưng vẫn gặp khó khăn trong việc chủ động theo dõi từng dự án. Cách duy nhất để thực hiện là qua chức năng thanh tra không định kỳ, chủ yếu nhằm vào mức độ tuân thủ. Theo dõi thường kỳ được thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, và đúng ra là phải như vậy, nhưng sự phối hợp và trao đổi thơng tin lên trên với Bộ KH&ĐT cịn hạn chế. Mức độ tham gia của cơ quan tổng hợp về quản lý đầu tư công trong theo dõi từng dự án có sự khác biệt giữa các quốc gia và Việt Nam có lựa chọn riêng của mình110, nhưng cho dù theo cách nào thì cũng nên tăng cường vai trị tham gia hơn nữa so với hiện nay.
105 Điều 2.2, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP 106 Bộ phận theo dõi và đánh giá - M&E.
107 Điều 88.9 Luật Đầu tư công “triển khai, giám sát, thanh tra và đánh giá các kế hoạch, chương trình, dự án và các nghĩa vụ quản lý khác về đầu tư công.”
108 Điều 59, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP quy định Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ chủ trì giám sát và đánh giá các chương trình và dự án được Thủ tướng, Chính phủ hoặc Quốc hội phê duyệt chủ trương đầu tư, nghĩa là các dự án Nhóm A và dự án quan trọng của quốc gia.
109 Điều 2.12 “theo dõi chung về đầu tư” có nghĩa là cập nhật thơng tin tường xun và định kỳ về đầu tư và quản lý đầu tư của các cơ quan quản lý và địa phương; tổng hợp, phân tích, đánh giá thơng tin; đề xuất cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư.” Theo dõi chung về đầu tư” được coi là một phần trong “giám sát chung về đầu tư”,
110 Anh và Niu Di-lân chỉ theo dõi các dự án lớn; Cô-lôm-bi-a và Chi-lê theo dõi tất cả các dự án. Trong cả hai trường hợp, mức độ chi tiết sẽ không giống nhau nhưng với nhà đầu tư và người có thẩm quyền quyết định và trọng tâm là xác định các dự án có vấn đề, nghĩa là có khác biệt so với kế hoạch ở mức lớn hơn ngưỡng chấp nhận được thống nhất, để đưa dự án quay lại đúng kế hoạch.
191. Mặc dù khung quy phạm pháp luật mang tính hỗ trợ hiện đã được ban hành và điều kiện kỹ thuật đang có sự cải thiện, nhưng Việt Nam cịn thiếu nhiều điều kiện để có thể thực hiện theo dõi dự án để chủ động ứng phó theo đúng nghĩa của nó. Luật Đầu tư cơng và các văn bản
hướng dẫn hiện đã tạo cơ sở chắc chắn về thủ tục pháp lý cho hoạt động theo dõi, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều việc phải làm trước khi chức năng này được thực hiện đầy đủ. Một phần là do vấn đề hiệu lực thực thi. Ngồi ra cịn do tính chất phân tán và tương đối phức tạp của hệ thống, phản ánh cơ chế ra quyết định và đảm bảo trách nhiệm giải trình liên quan đến cơ chế phân cấp mạnh ở Việt Nam, trong đó thẩm quyền được phân cấp rất nhiều cho các địa phương cấp dưới. Trước khi có Luật Đầu tư cơng, chức năng giám sát chủ yếu chú trọng nội dung thanh tra, trong khi đó nội dung về theo dõi chú trọng hơn đến giải quyết vấn đề và phản hồi lại chưa phát triển tương xứng. Vì vậy cần phải có thời gian để cân đối lại trọng tâm để chuyển từ xác nhận tuân thủ sang định hướng tăng cường kết quả thực hiện dự án. Trong mơi trường quan liêu hành chính với thói quen đổ lỗi về tuân thủ, cơ chế phản hồi hiệu quả chỉ có thể được thiết lập sau một thời gian dài.
192. Quá trình triển khai hệ thống theo dõi và đánh giá gặp cản trở do thiếu hướng dẫn chi tiết cho các bên liên quan khác nhau. Hướng dẫn thực hiện khung quy phạm pháp luật có lẽ cần
được xây dựng, dưới hình thức sổ tay theo dõi và đánh giá, kết hợp với tăng cường năng lực để hỗ trợ triển khai. Mặc dù hướng đi là đúng, nhưng ngoài ra vẫn còn nhiều việc phải làm để tiếp tục xây dựng và kiểm thử hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, kết hợp với cải thiện về cung cấp dữ liệu kịp thời và có chất lượng, như đã bàn ở phần trên.
193. Quy định pháp luật khá chặt chẽ - có lẽ là quá chặt - về nhu cầu đánh giá lại các yếu tố cơ bản của dự án gặp vấn đề đội vốn nghiêm trọng. Cả Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các văn
bản hướng dẫn111 đều quy định về thủ tục điều chỉnh dự án. Yêu cầu đặt ra là phải đánh giá lại dự án theo quy định pháp luật bất cứ khi nào có thay đổi về chi phí112. Điều này dường như đặt ra yêu cầu phải đánh giá lại các yếu tố căn bản, và nếu diễn giải một cách chặt chẽ có nghĩa là phải đánh giá lại căn cứ của dự án ngay cả đối với những điều chỉnh nhỏ. Như vậy là quá cứng nhắc và phiền hà. Tốt hơn hết là nên xác định ngưỡng cho phép điều chỉnh mà khơng cần đánh giá lại q nhiều cịn trên ngưỡng đó phải đánh giá lại các yếu tố căn bản. Một điều cũng cần lưu ý nữa là khơng có u cầu về đánh giá lại các yếu tố căn bản nếu lợi ích dự kiến bị suy giảm mạnh - như trường hợp ở các quốc gia theo thông lệ tốt - mặc dù lợi ích là yếu tố cần đánh giá lại nếu bị đội vốn. Ngoài ra, các phương pháp thẩm định ở Việt Nam còn yếu (tham khảo Phần 6), nên đánh giá lại căn bản dự án khơng thể có tầm quan trọng tương đương như ở các hệ thống quản lý đầu tư công mạnh hơn.
194. Các thủ tục điều chỉnh dự án ODA thậm chí cịn phiền hà hơn, địi hỏi các cơ quan liên quan phải thẩm định các đề xuất thay đổi tới hai lần. Trong vòng một, cơ quan chủ quản gửi bộ hồ
sơ đề xuất sửa đổi lên Bộ KH&ĐT, đồng thời gửi cho các cơ quan liên quan kể cả Bộ Tài chính. Sau đó Bộ KH&ĐT sẽ tổng hợp mọi ý kiến và Thủ tướng Chính phủ là người quyết định về chủ trương đầu tư sửa đổi. Đánh giá lần hai liên quan đến việc sửa đổi hiệp định vay. Quy trình này cần có sự điều phối của Ngân hàng Nhà nước (đối với Ngân hàng Thế giới, ADB và IMF) hoặc Bộ Tài chính (đối với các đối tác phát triển khác), và lại một lần nữa, các cơ quan liên quan phải gửi ý kiến lên cơ quan tổng hợp.
111 Nghị định số 59/2015 và Nghị định số 32/2015.
112 Điều 61.5, Luật Xây dựng quy định: “điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng cần được thẩm định và phê duyệt”. Điều 46.3 Luật Đầu tư cơng quy định: “Cấp có thẩm quyền chỉ được điều chỉnh chương trình và dự án đầu tư sau khi xem xét và đánh giá theo quy định tại Luật này.”
108 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
195. Điều kiện và thủ tục hủy bỏ các dự án chuyển tiếp yếu kém chưa đủ rõ ràng. Luật Đầu tư
công chỉ cho phép người quyết định đầu tư được hủy bỏ dự án113, nhưng không quy định chi tiết về điều kiện hoặc quy trình hủy bỏ. Nếu dự án được thấy là khơng cịn khả thi khi phải điều chỉnh kinh phí đầu tư lên mức quá lớn và sau khi xét đến chi phí hủy bỏ, dự án đó nên được đóng lại. Nếu để vấn đề này cho nhà đầu tư tự quyết định thì cơ chế như vậy là quá yếu, vì vậy cần xác định rõ ràng vai trị của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư cơng và người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Trong ví dụ về thơng lệ ở các nước khác, quan điểm về điều chỉnh và hủy bỏ dự án ở Ai-len được trình bày tóm lược ở Hộp 21.