Phương pháp luận tổng thể về trình bày và thẩm định dự án ở Chi-lê được bổ sung bằng 32 tài liệu hướng dẫn theo từng lĩnh vực cụ thể. Như đã nêu ở bảng trên, 18 trong số các hướng dẫn đó liên quan đến áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho các dự án trong từng lĩnh vực, 12 hướng dẫn liên quan đến áp dụng phân tích chi phí - hiệu quả kinh tế (CEA) và 2 hướng dẫn đưa ra phương án hoặc là SCBA hoặc là CEA.
Phương pháp luận quy định Loại dự án áp dụng hướng dẫn
Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) 1. Sân bay
2. Cảng cá
3. Đường bộ tiêu chuẩn thấp 4. Làn đường xe đạp
5. Cơng trình quản lý rủi ro ngập 6. Cơng sở
7. Điện khí hóa nơng thơn 8. Đập đa mục đích
9. Đầu tư cơng trình phụ trợ đường bộ 10. Đường bay nhỏ
11. Thay thế thiết bị
12. Đường cáp điện chôn ngầm
13. Mạng lưới trung tâm viễn thông cộng đồng 14. Điện thoại vùng nông thôn
15. Giao thông liên tỉnh 16. Đường bộ cấp trung 17. Đường nông thôn 18. Đường đơ thị
Phân tích hiệu quả kinh tế (CEA) 1. Nước uống
2. Chiếu sáng đường phố thay thế 3. Chăm sóc sức khoẻ ban đầu 4. Cơ sở thể thao
5. Dự án giáo dục
6. Trại và trung tâm trẻ vị thành niên 7. Hạ tầng và thiết bị cảnh sát 8. Quy hoạch phát triển vùng 9. Nhà tù
10. Kế hoạch tái thiết bền vững 11. Công nghệ thông tin 12. Giám sát của cảnh sát
SCBA hay CEA 1. Thoát nước mưa
2. Quản lý chất thải sinh hoạt
Nguồn: “Đảm bảo thể chế về phân tích chi phí - lợi ích: Bài học từ hệ thống đầu tư quốc gia Chi-lê”, Andres Gomez-Lobo, Tạp chí phân tích chi phí - lợi ích, tập 3, phát hành 1/ 2012.
104. Theo kinh nghiệm quốc tế, có nhiều phương án để xây dựng khung phương pháp luận quốc gia về phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA). Một số quốc gia, như Anh và Ai-len, có phương
pháp luận tổng thể của quốc gia và cho phép các bộ ngành tự xây dựng phương pháp luận riêng, miễn là vẫn phù hợp với hướng dẫn chung của quốc gia. Trong một thái cực khác, Chi-lê có một hệ thống chi tiết gồm các phương pháp luận cụ thể cho từng lĩnh vực do trung ương xây dựng (tham khảo Hộp 7). Giữa hai thái cực trên là Hà Lan và Ủy ban châu Âu49 vừa có hướng dẫn chung và vừa
49 “Hướng dẫn phân tích chi phí - lợi ích cho các dự án đầu tư”, Vụ trưởng Vụ Chính sách Đơ thị và Khu vực, Ủy ban Châu Âu, 2014. trong đó trình bày hướng dẫn chung về các ngun tắc cho hướng dẫn chi tiết về: giao thông, môi trường (bao gồm cả nước); năng lượng; băng thông; nghiên cứu và phát triển.
có hướng dẫn theo lĩnh vực, nhưng phần hướng dẫn theo lĩnh vực ít chi tiết hơn là bản hướng dẫn riêng. Một ví dụ nữa trong Hộp 8 là mục lục hướng dẫn về phương pháp luận phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) của Hà Lan.
105. Tính chất pháp lý của các văn bản này có sự khác biệt giữa các quốc gia. Hướng dẫn của
Ai-len chỉ mang tính tham khảo, cịn của Anh lại mang tính “ràng buộc” với hiệu lực dựa trên thẩm quyền của Bộ Tài chính trong Chính phủ. Chi-lê có các cơng cụ pháp lý để thực thi việc áp dụng hướng dẫn, có thể cũng phù hợp với Việt Nam. Một vấn đề nữa là hướng dẫn đó có được áp dụng cho tất cả các dự án hay không. Tại Ai-len, chỉ những dự án nào có giá trị trên 20 triệu Euro mới phải thưc hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cịn các dự án khác áp dụng những phương pháp đơn giản hơn; tại Anh và Hà Lan, phương pháp áp dụng cho tất cả các dự án, nhưng được áp dụng theo mức độ (tài chính và nhân lực) khác nhau tùy theo quy mơ dự án.
Hộp 8: Hướng dẫn của Hà Lan và phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)
Nội dung chính trong hướng dẫn chung về phân tích chi phí - lợi ích xã hội bao gồm: 1. Giới thiệu
2. Vai trị của phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) trong ra quyết định (và những hạn chế của nó) 3. Các nguyên tắc áp dụng trong phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA), bao gồm các khái niệm về thặng
dư thỏa dụng (và cách đo lường), thất bại thị trường và hàng hóa cơng cộng
4. Các bước nghiên cứu để lập báo cáo phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) - 8 bước lập phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)
5. Lập phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) - bao gồm xác định tình huống cơ sở và các phương án dự án khác nhau
6. Đánh giá tác động - bao gồm các phương pháp xác định hiệu ứng
7. Xác định lợi ích - bao gồm các nguyên tắc định giá những hàng hóa / dịch vụ khơng có thị trường và chiết khấu
8. Hướng dẫn cụ thể theo lĩnh vực [ngắn gọn]:
y Giao thông vận tải
y Phát triển khơng gian
y Y tế và chăm sóc
y Phịng chống ngập lụt
y Năng lượng và mơi trường
y Môi trường tự nhiên
y Giáo dục
y Thị trường lao động
9. Dự tốn chi phí - bao gồm khác biệt giữa giá trị thị trường và giá trị xã hội, và các phương pháp định giá 10. Rủi ro và bất định - bao gồm phân tích và định giá rủi ro
11. Báo cáo, trình bày và diễn giải kết quả phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)
Nguồn: Hướng dẫn chung về phân tích chi phí - lợi ích, Gerbert Romijn và Gusta Renes, Phịng Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan và Cơ quan Đánh giá Môi trường Hà Lan, 2013.
56 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
106. Cần có khuyến nghị về mức độ áp dụng nào là phù hợp cho các hướng dẫn thẩm định, tuy nhiên kinh nghiệm quốc tế cho thấy nên áp dụng các cách tiếp cận khác nhau tùy theo quy mơ. Thẩm định là việc địi hỏi nhiều nguồn tài lực và nhân lực có kỹ năng, cơng sức dành cho nó phải
phù hợp với quy mơ dự án. Có nhiều cách để xử lý việc này: một là áp dụng cùng phương pháp cho tất cả các dự án, nhưng mức cố gắng ít hơn đối cho các dự án nhỏ như trong trường hợp của Hà Lan50 và Anh51; hoặc chỉ cần áp dụng các phương pháp phức tạp cho các dự án lớn, như trường hợp của Ai-len ở Bảng 7. Trong thực tế, phương án sau có lẽ phù hợp hơn trong mơi trường năng lực chưa cao. Ngưỡng của Ai-len được cho là cao theo thông lệ quốc tế52 và yêu cầu phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) thường áp dụng cho các dự án có mức đầu tư thấp hơn. Ngưỡng nào thì cũng phải phù hợp với hoàn cảnh của quốc gia và quyết định đặt ngưỡng ở đâu cần dựa trên phân tích về phân bố quy mô dự án theo ngành, kết hợp với đánh giá về năng lực phân tích sẵn có.
Bảng 7: Mức độ áp dụng các công cụ đánh giá tại Ai-len
Giá trị dự án Loại đánh giá (tối thiểu)
< 0,5 triệu € Đánh giá đơn giản cho các dự án nhỏ thường là các dự án chỉnh
trang, sửa chữa nhỏ bên ngoài, v.v.
> 0,5 triệu € < 5,0 triệu € Thẩm định một lần (kết hợp các yếu tố thẩm định sơ bộ và thẩm định chi tiết)
> 5,0 triệu € < 20,0 triệu € Phân tích đa tiêu chí các phương án
> 20,0 triệu € Phân tích chi phí - lợi ích hoặc phân tích hiệu quả kinh tế của chi phí (tùy vào mức độ áp dụng giá trị bằng tiền cho lợi ích)
107. Việt Nam có thể cải thiện cơng tác thẩm định bằng cách xây dựng các tiêu chí thẩm định có hệ thống hơn để đánh giá các báo cáo nghiên cứu khả thi. Hiện các tiêu chí thẩm định đã được
xác định tổng quát trong trong văn bản pháp luật chính, và đây cũng là cách làm phù hợp mặc dù các tiêu chí trong Luật Đầu tư cơng vẫn cịn q chung chung53. Các văn bản quy định và hướng dẫn cần đưa ra các tiêu chí được hệ thống hóa để hướng dẫn lập báo cáo nghiên cứu khả thi và đảm bảo những người có trách nhiệm có thể thẩm định một cách minh bạch, nhất quán và có hệ thống hơn. Một ví dụ tốt để tham khảo là danh mục được Bộ Tài chính Anh hiện sử dụng54.
108. So với quyết định chủ trương đầu tư, thì quyết định đầu tư và báo cáo nghiên cứu khả thi được sử dụng làm căn cứ cho quyết định đầu tư chưa có vị thế pháp lý phù hợp trong hệ thống quản lý đầu tư công đang được triển khai ở Việt Nam. Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng
dường như đã nâng tầm quan trọng cho quyết định đầu tư, nhưng trong thực tế, đó lại chưa phải là bước có tính chất quyết định. Bằng chứng thu thập được55 cho thấy chỉ có ít dự án hoặc khơng có dự án nào bị loại bỏ ở bước này. Nếu thẩm định được thực hiện theo thông lệ quốc tế tốt, lẽ ra phải có nhiều dự án sẽ được loại ở khâu này. Tại Việt Nam, trọng tâm của nghiên cứu khả thi và hoạt
50 “Nỗ lực và nguồn lực cần có thể thực hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cần tương xứng với tầm quan trọng của biện pháp.” Kabinetsbrief bij de algemene MKBA Leidraad, Bộ Tài chính, tháng 12/2013.
51 “Nỗ lực xây dựng dự án của các bộ ngành cần tương xứng với chi phí và lợi ích dự kiến”, Đánh giá dự án: hướng dẫn ngắn đơn giản, Bộ Ngân khố Hoàng gia Anh
52 Mức cao hơn những đã được hạ thấp do năng lực tăng lên.
53 “1. Chiến lược và kế hoạch kinh tế xã hội; 2. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngành; 3. Tầm quan trọng của chương trình và dự án đầu tư cơng; 4. Mục tiêu của chương trình hoặc dự án đầu tư cơng; 5. chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền; 6. Năng lực huy động và cân đối danh mục đầu tư và các nguồn vốn khác cho chương trình hoặc dự án đầu tư.” Điều 40, Luật Đầu tư công. 54 Danh mục kiểm tra khi đánh giá dự án, Bộ Ngân khố Hồng gia Anh
55 Thơng tin về tỷ lệ bị loại bỏ chưa thu thập, nhưng những người tham gia trao đổi không đưa ra được trường hợp nào dự án bị từ chối ở khâu này căn cứ vào kết luận của nghiên cứu khả thi.
động thẩm định sau đó chủ yếu nhằm khẳng định về thiết kế kỹ thuật và dự tốn kinh phí, chứ chưa quan tâm nhiều đến các tiêu chí chung về tính khả thi, như khả năng đem lại lợi ích, các yếu tố về bền vững và rủi ro, khi đưa ra quyết định. Nhận định đưa ra sau khi thảo luận với Bộ KH&ĐT cũng như thơng tin chung từ phía Bộ Giao thơng qua nghiên cứu mẫu dự án cho thấy phân tích được thực hiện trong nghiên cứu khả thi chưa được coi trọng tương xứng - ngoại trừ thiết kế và dự tốn kinh phí - so với bước phân tích tiền khả thi.
109. Mặc dù dự tốn kinh phí trong nghiên cứu khả thi lẽ ra phải đáng tin cậy hơn56, nhưng trong thực tế, dự toán được lập ở khâu báo cáo đề xuất chủ trương dự án / nghiên cứu tiền khả thi57 và được phê duyệt trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư được dùng làm căn cứ cho quyết định đầu tư. Dự toán trong quyết định về chủ trương đầu tư được coi trọng vì số liệu đó
được sử dụng để xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) và đại diện cho ý kiến của Bộ KH&ĐT / Bộ Tài chính về khả năng cân đối vốn cho dự án. Điều này làm giảm đi tầm quan trọng của dự toán đưa ra qua nghiên cứu khả thi, vì khơng thể đưa ra con số cao hơn (đặt ra yêu cầu chất vấn về khả năng cân đối vốn cho dự án). Nếu nghiên cứu khả thi cho thấy mức đầu tư cần tăng lên, thì dự án phải xác định lại phạm vi - các hoạt động và đầu ra bị cắt giảm hoặc phải hy sinh về chất lượng - cho phù hợp với con số được thống nhất ban đầu trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. Nếu nghiên cứu khả thi đưa ra dự toán thấp hơn, cơ hội “dát vàng cho dự án”58 sẽ phát sinh và dẫn đến khả năng phân bổ ngân sách quá mức. Như sẽ được bàn ở phần sau (Thẩm tra độc lập), Bộ KH&ĐT / Bộ Tài chính khơng tham gia khâu thẩm định khiến cho khâu này trở nên máy móc có thể dẫn đến việc dự án sẽ bị giảm hiệu quả59 trong trường hợp cần phải xem lại khả năng cân đối vốn khi dự tốn kinh phí bị điều chỉnh tăng lên ở giai đoạn này. Bên cạnh đó là khả năng dự tốn bị đề vống lên trong khâu nghiên cứu tiền khả thi / báo cáo đề xuất chủ trương dự án để lách những hạn chế về tổng mức đầu tư ngay từ đầu.
Thiết kế về quy trình thẩm định dự án mới ở Việt Nam có một số đặc điểm chưa tương thích với mơ hình theo thơng lệ tốt.
110. Cách xử lý khác biệt giữa dự án có cấu phần xây dựng và dự án khơng có cấu phần xây dựng ở khâu thẩm định dự án giảm tính nhất quán của hệ thống QLĐTC. Tương tự như ở khâu
sàng lọc sơ bộ ban đầu, các dự án có cấu phần xây dựng và khơng có cấu phần xây dựng phải áp dụng các khung pháp lý khác nhau trong thẩm định dự án. Luật Đầu tư công quy định các yêu cầu về tính khả thi và trách nhiệm thẩm định các dự án khơng có cấu phần xây dựng và dự án sử dụng vốn ODA, nhưng lại chiểu theo Luật Xây dựng với quy định riêng các yêu cầu về nghiên cứu khả thi và thẩm định cho các dự án xây dựng. Nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi theo Luật Xây dựng mặc dù có chi tiết hơn và nhìn chung cũng tương tự như Luật Đầu tư công, nhưng lại chưa nhất quán đầy đủ, khiến cho các quy định có thể được diễn giải theo các cách khác nhau. Ngoại trừ Hội đồng thẩm định nhà nước áp dụng cho các dự án quan trọng của quốc gia, Luật Xây dựng không đề cập đến thơng tin gì về hội đồng thẩm định60, như quy định tại Luật Đầu tư công, mà giao trách nhiệm cho cơ quan chuyên môn về xây dựng (Luật Đầu tư công cũng đề cập đến việc đó, nhưng khơng tách riêng). Tuy nhiên hai văn bản luật lại nhất quán trong khâu ra quyết định, trong đó Luật Xây dựng chiểu theo
56 Theo Luật Xây dựng, dự toán trong nghiên cứu khả thi được lập trên cơ sở “thiết kế cơ bản” bao gồm các quy định về định mức chi và tiêu chuẩn thiết kế.
57 Dự toán trong nghiên cứu tiền khả thi dựa trên thiết kế sơ bộ và được lập trên cơ sở đơn giá của đầu ra xác định. 58 “Dát vàng dự án” nghĩa là xác định yêu cầu kỹ thuật đặc tả quá mức cho thiết kế.
59 Dự án có đầu ra hoặc chất lượng đầu ra bị cắt giảm sẽ làm giảm khả năng thành công trong việc đem lại kết quả và tác động, phần này sử dụng thuật ngữ trong chuỗi kết quả.
58 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Luật Đầu tư công về hầu hết các nguồn vốn61. Các quốc gia có hệ thống QLĐTC hiệu quả khơng áp dụng cách xử lý khác biệt giữa các dự án có cấu phần xây dựng và khơng có cấu phần xây dựng, điều này có thể gây trở ngại để có một quy trình thẩm định dự án thống nhất.
111. Trách nhiệm thẩm định và quyết định cũng khác biệt theo nguồn vốn. Ngoại trừ sự khác
biệt về quy mô / tầm quan trọng của dự án, các hệ thống QLĐTC thường được thiết kế sao cho dự