22. Để có bức tranh tổng quan về tình hình hiện nay ở Việt Nam, phần này mơ tả những xu hướng tổng thể về đầu tư công quan sát được trong quá trình chi đầu tư và xem xét tính gắn kết với các định hướng phát triển ưu tiên. Nội dung phân tích bao gồm phân bổ vốn đầu tư theo
ngành, phân bổ nguồn lực giữa các cấp chính quyền, cách thức huy động nguồn lực qua phát hành trái phiếu chính phủ, cũng như cách thức phân bổ vốn trái phiếu cho các ngành và các cấp.
Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước
23. Chi đầu tư của Nhà nước đã giảm xuống trong những năm qua nhưng vẫn ở mức khá cao so với các quốc gia khác trong khu vực. Trong giai đoạn 2011 - 2015, tỷ trọng chi đầu tư công
chiếm khoảng một phần ba tổng đầu tư tại Việt Nam. Chi đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước (bao gồm cả nguồn trái phiếu chính phủ) đóng góp được 13,1% GDP năm 2009 (Hình 1). Tuy nhiên, đến năm 2012, tỷ lệ đầu tư nguồn ngân sách trên GDP nêu trên đã giảm xuống ngang mức của giai đoạn 2007 - 2008 và tiếp tục giảm xuống mức 7,8% GDP năm 2014. Xu thế diễn biến chi đầu tư tương tự với các thay đổi trên tồn khu vực Đơng Á (Hình 2). Tuy nhiên, xu hướng giảm chỉ phản ánh mức giảm của đầu tư tồn xã hội trong GDP, cịn tỷ trọng đầu tư của Nhà nước trong tổng vốn đầu tư vẫn tương đối ổn định trong 10 năm qua.
Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên tổng đầu tư và GDP, 2006-2015 tổng đầu tư và GDP, 2006-2015
Hình 2: Đầu tư cơng tại Đơng Á - Thái Bình Dương và các quốc gia OECD (%GDP), Dương và các quốc gia OECD (%GDP),
2004-2011
Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Cơ sở dữ liệu WEO của IMF, 2014.
24. Tuy nhiên, tỷ trọng chi đầu tư nguồn ngân sách trong đầu tư của Nhà nước vẫn có xu hướng tăng. Đầu tư của Nhà nước, bao gồm từ nguồn ngân sách Nhà nước, đầu tư của các DNNN, tín dụng
Nhà nước, và trái phiếu Chính phủ chiếm khoảng 41% tổng đầu tư. Ngân sách Nhà nước là nguồn vốn lớn nhất dành cho đầu tư của Nhà nước, với đóng góp ngày càng tăng kể từ năm 2001 (Bảng 3). Trong giai đoạn 2011 - 2015, ngân sách Nhà nước đóng góp 52% nguồn lực dành cho đầu tư cơng.
3 Phần này tóm tắt một số nội dung chính của chương “Chi đầu tư”, Báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2017, Ngân hàng thế giới.
0% 10% 20% 30% 40% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 (Ước TH) 2015 (Ước TH) Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài ngân sách) / tổng đầu tư toàn xã hội
Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài ngân sách) / GDP 2006 2005 2004 0 EAP OECD 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2007 2008 2009 2010 2011 P hần tr ăm
18 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Tỷ trọng này cao hơn so với giai đoạn 2006 - 2010 và cao hơn chín điểm phần trăm so với giai đoạn 2001 - 2005. Các DNNN được xếp là nguồn vốn quan trọng thứ hai dành cho đầu tư của Nhà nước, tiếp theo là nguồn tín dụng Nhà nước và nguồn trái phiếu chính phủ. Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước và trái phiếu chính phủ tăng mạnh (khoảng 10 điểm phần trăm mỗi loại) bù đắp cho suy giảm đầu tư của các DNNN và tín dụng Nhà nước. Tuy nhiên, đầu tư từ nguồn ngân sách tăng lên chủ yếu được thể hiện trong ba năm đầu của giao đoạn 2011 - 2015. Giai đoạn 2014 - 2015 cho thấy tỷ trọng đầu tư từ nguồn ngân sách giảm mạnh, còn đầu tư từ nguồn trái phiếu và DNNN lại tăng lên.
Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015
2001-2005 2006-2010 2011-2015
Ngân sách Nhà nước 42,9 49,4 52,0
Đầu tư của DNNN 27,9 23,2 21,7
Tín dụng Nhà nước 26,2 14,7 12,2
Trái phiếu Chính phủ 3,0 12,6 14,1
Nguồn: Kế hoạch phát triển năm năm giai đoạn 2006-2010, 2011-2015.
25. Chênh lệch lớn kéo dài giữa số dự toán và số thực chi đầu tư cho thấy độ tin cậy của kế hoạch ngân sách cho đầu tư còn thấp, đồng thời kỷ cương ngân sách trong triển khai thực hiện chưa được đảm bảo. Mức chênh lệch vọt lên trong năm 2009 do có gói kích cầu tài khóa lớn, rồi duy
trì ở mức tương đương sau khi giảm giai đoạn sau khủng hoảng vào năm 2011. Về lý thuyết, trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách, đầu tư công sẽ nhạy cảm hơn với cắt giảm so với các mục chi thường xuyên, như chi lương và đảm bảo xã hội. Nhưng Việt Nam thì ngược lại, tình hình lạm phát kết hợp với chi phí giải phóng mặt bằng tăng lên và tỷ giá giảm dẫn đến tổng kinh phí đầu tư của các dự án tăng lên đáng kể so với kế hoạch vốn ban đầu. Ngoài ra, ngân sách trung ương và địa phương đều được phép sử dụng nguồn vượt thu và dự phịng để chi đầu tư. Chính vì vậy, thực chi trong mấy năm gần đây vẫn cao so với số dự tốn chi đầu tư ban đầu (Hình 3).4
Hình 3: Chênh lệch giữa dự tốn và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015
Nguồn: Bộ Tài chính.
4 Luật Đầu tư công nhằm xử lý vấn đề này bằng cách dự phòng một khoản bằng 10% ngân sách đầu tư mỗi năm cho các vấn đề cấp thiết. 0 10 20 30 40 50 60 70 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chi thường xuyên Chi đầu tư
26. Phân bổ ngân sách chi đầu tư có sự ưu tiên đáng kể cho ngành giao thông và nông nghiệp.
Từ năm 2006 đến năm 2014, phân bổ cho ngành giao thông và nông nghiệp lần lượt chiếm 23% và 21% tổng đầu tư nguồn ngân sách (Bảng 4). Tỷ trọng đầu tư ngành giao thơng cịn được tăng mạnh do đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và đầu tư của tư nhân trong nước, dẫn đến thành tích phát triển ấn tượng của ngành trong thời gian gần đây.
Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014
Ngành 2000-2005 2006-2010 2011-2014
Tổng 221,21 460,72 629,48
Giao thông 69,94 107,64 144,32
(31,6%) (23,33%) (22,9%)
Nông, lâm ngư nghiệp và Thủy lợi 47,50 134,61
(21,5%) (20,55%) (21,4%)
Khoa học và công nghệ, Giáo dục và đào tạo, Y tế, Văn hóa, Thể thao
65,84 172,82 222,12 (29,8%) (37,5%) (35,3%) Quốc phịng và An ninh 7,93 14,14 25,22 (3,6%) (23,4%) (4,0%) Ngành khác 30,0 94,69 103,21 (13,6%) (15,5%) (16,4%) Nguồn: Bộ Tài chính.
27. Trong ngành giao thông và nông nghiệp, đầu tư đã và đang được ưu tiên cho các lĩnh vực đường bộ và thủy lợi. Từ năm 2009 đến năm 2012, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực đường bộ trong
ngành giao thơng bình qn lên đến 91% tổng đầu tư ngành giao thơng (Hình 4). Tương tự, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực thủy lợi trong ngành giao thơng bình qn đạt 79% trong cùng kỳ. Xu hướng trên được thể hiện cả ở cấp trung ương và địa phương.
Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thơng và Nơng nghiệp, 2009-2012
Nguồn: Bộ Tài chính. 0% 100% 2009 2010 2011 2012 0% 100% 2009 2010 2011 2012
Đường sông Kho bãi
Đường bộ, khác Đường sắt
Đường ống Khác
Đường thủy Xe buýt
Đường hàng không Thú y Tái định cư và vùng kinh tế mới Thủy lợi Dịch vụ lâm nghiệp Lâm nghiệp Nuôi trồng thủy sản Trồng trọt và chăn nuôi hỗn hợp Trồng trọt
20 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư
28. Mặc dù chi tiêu ở cả trung ương và địa phương đều tăng lên, nhưng các địa phương đang phụ trách tỷ trọng ngày càng lớn trong ngân sách đầu tư của Nhà nước. Phân cấp chi đầu tư liên
tục được đẩy mạnh trong thập kỷ qua (tham khảo Bảng 5). Trách nhiệm đầu tư cơng được chuyển cho các địa phương theo chính sách phân cấp chung bắt đầu từ Nghị quyết số 8/2004. Nhờ có quyết định trên, các nhiệm vụ liên quan đến kế hoạch kinh tế - xã hội, quản lý tài nguyên, ngân sách, quản lý DNNN, các hoạt động sự nghiệp và chi đầu tư đã được phân quyền cho các địa phương. Các địa phương hiện có thẩm quyền quyết định đối với các dự án đầu tư thuần túy sử dụng nguồn lực của địa phương.
Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014
Cấp ngân sách 2000-2005 2006-2010 2011-2014 Tổng 221,21 460,72 629,48 Trung ương 86,14 115,05 137,02 (38,9%) (25%) (22%) Địa phương 135,06 345,67 492,47 (61,1%) (75%) (78%) Nguồn: Bộ Tài chính.
29. Đầu tư cơng của các địa phương, tương đương khoảng 78% tổng chi đầu tư từ nguồn ngân sách trong giai đoạn 2011 - 2014 - thuộc dạng cao nhất trên thế giới - chiếm 33% ngân sách của cấp tỉnh. Tỷ trọng đầu tư công do trung ương thực hiện đang suy giảm so với tổng mức phân bổ cho
chi đầu tư và cả so với tổng ngân sách của quốc gia. Chính quyền địa phương hiện chịu trách nhiệm xác định, thẩm định và phê duyệt đầu tư sử dụng nguồn ngân sách của địa phương. Trung ương chỉ phê duyệt và theo dõi các kế hoạch đầu tư của địa phương. Phân cấp chi đầu tư hiện đang ở mức cao nhất trong số các quốc gia đang phát triển. Tỷ lệ trung bình ở các quốc gia Đơng Á và Thái Bình Dương (EAP) là 40% trong năm 2010 so với 75% ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2010. Tỷ lệ này của Việt Nam hiện ngang với nhóm các quốc gia phân cấp cao và theo hệ thống liên bang.
30. Do được phân cấp, các địa phương có rất nhiều thẩm quyền với tồn bộ dự án đầu tư, ngoại trừ các dự án quan trọng của quốc gia. Trung ương khơng có nhiều cơng cụ gây ảnh hưởng đến
phân bổ hoặc theo dõi kết quả đầu tư của địa phương ngoài hoạt động phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hoặc thẩm định nguồn tài chính. Yếu kém trong lựa chọn kết hợp với hạn mức ngân sách mềm (ví dụ qua thơng lệ chuyển nguồn) là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng dự án và nhu cầu nguồn lực tăng vọt, thường nằm ngoài khả năng đáp ứng của ngân sách Nhà nước.
Nguồn trái phiếu chính phủ
31. Tác động của vốn trái phiếu chính phủ, nguồn lực bổ sung quan trọng cho hạ tầng và bảo trợ xã hội, đã và đang bị giảm dần trong những năm gần đây do nguồn lực huy động bị dàn trải cho quá nhiều dự án đầu tư. Nhiều dự án đã bị cắt giảm, hoặc đình hỗn, dẫn đến lãnh phí nguồn
lực. Từ năm 2003 đến năm 2007, có 614 dự án giao thơng và thủy lợi được đảm bảo vốn, và 621 bệnh viện đa khoa huyện và liên huyện được hoàn thành. Đến năm 2008 - 2009, số lượng dự án tăng vọt, khiến cho vốn bị dàn mỏng cho hàng ngàn dự án. Đó là lý do khiến nhiều dự án đã bị cắt giảm, thu hẹp, đình giãn hỗn, dẫn đến lãng phí nguồn lực.
32. Do chưa có hướng dẫn cụ thể về sắp xếp ưu tiên phân bổ cho từng năm là một nhân tố làm giảm tác động của nguồn vốn huy động từ trái phiếu chính phủ. Ví dụ một mục tiêu dự kiến là
nhằm ưu tiên đầu tư cho các lĩnh vực giao thông và thủy lợi ở khu vực miền núi. Tuy nhiên, thực tế là ngân sách trái phiếu chính phủ phân bổ cho khu vực miền núi khó khăn chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ, thấp hơn rất nhiều so với các địa phương khác ở đồng bằng không đủ điều kiện được ưu tiên đầu tư. Cụ thể, mức phân bổ bình quân cho một địa phương ở miền núi phía bắc trong giai đoạn 2012 - 2015 là 1.779 tỷ đồng, còn mức phân bổ bình quân cho một địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng là 2.329 tỷ đồng, cao hơn khu vực đáng ra cần được ưu tiên.