Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư cơng
33. Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới đặt trọng tâm vào chức năng cần có chứ khơng phải hình thức tổ chức thể chế cụ thể. Chính vì vậy nó khơng
áp đặt về cách thức tổ chức bộ máy hành chính chung để thực hiện 8 chức năng “phải có“ này, và thực chất các quốc gia theo thơng lệ tốt đều có các phương thức tổ chức khác nhau. Phần này nhằm tìm hiểu về cách thức Việt Nam quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện các chức năng liên quan đến quản lý đầu tư cơng. Mục đích là nhằm tìm hiểu xem các chức năng cần thiết có được thực hiện hay không và hiệu quả đến đâu trong bối cảnh tổ chức hay phân loại các chức năng này trong thực tế ở Việt Nam.
34. Hệ thống quản lý đầu tư công tổng thể ở Việt Nam bao gồm ba chức năng cốt lõi: lập kế hoạch đầu tư, lập dự toán ngân sách và quản lý dự án, tất cả đều liên quan đến nhau và bao hàm các nội dung trong 8 chức năng “phải có” của Khung quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới. Những chức năng cốt lõi đó nhằm vào các khía cạnh khác nhau và vì vậy do các cơ quan
khác nhau chủ trì. Tính chất xun suốt của các chức năng quản lý đầu tư cơng cốt lõi đó địi hỏi phải có sự tham gia của nhiều bộ ngành và địa phương. Hình 5 là sơ đồ mơ tả các bước chính ở mỗi chức năng, và cơ quan chủ trì liên quan. Sơ đồ cũng cho thấy tất cả các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đề phục vụ các mục tiêu phát triển và các ưu tiên chiến lược được vạch ra ở các văn bản chiến lược đã được phê duyệt như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
35. Việt Nam áp dụng thông lệ lập ngân sách kép, trong đó kế hoạch ngân sách đầu tư do ngành kế hoạch chủ trì cịn kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm do ngành tài chính chủ trì. Ngân sách đầu tư trung hạn nhằm xác định ra các chỉ tiêu tài khóa, tổng mức chi đầu tư và phân
bổ cho các ngành, các địa phương phù hợp với các chỉ tiêu đề ra. Dự toán ngân sách trung hạn được lập trên cơ sở cân nhắc nhiều yếu tố, bao gồm các chỉ tiêu phát triển trong trung hạn, khả năng huy động nguồn lực, định mức phân bổ5 và chiến lược quản lý nợ trung hạn. Dự toán ngân sách hàng năm nhằm cụ thể hóa khâu thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn và bao gồm các nội dung phân bổ hoặc giải ngân để chuẩn bị hoặc thực hiện các dự án đầu tư cụ thể hoặc kinh phí dành cho vận hành duy tu bảo dưỡng.
36. Quy trình lập kế hoạch đầu tư đã được phân cấp mạnh và chưa gắn kết nhiều với quy trình lập ngân sách. Quy trình lập kế hoạch đầu tư bắt đầu bằng một quy trình từ dưới lên, trong đó kế
hoạch dự thảo của mỗi cơ quan chi tiêu là bản kế hoạch tổng hợp từ các đơn vị cấp dưới. Sau đó, Bộ KH&ĐT tổng hợp kế hoạch dự thảo của tất cả các bộ ngành và địa phương để xây dựng bản dự thảo kế hoạch quốc gia. Trong quá trình lập kế hoạch, các cơ quan “chủ dự án” là nơi sắp xếp ưu tiên và lựa chọn dự án giữa và trong các ngành/ lĩnh vực. Yếu tố ngân sách trong lập kế hoạch đầu tư chỉ diễn ra ở khâu sau trong quy trình khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính xác định tổng mức ngân sách và xem xét
5 Việt Nam đã áp dụng định mức phân bổ để bổ sung cân đối vốn đầu tư theo công thức từ năm 2006. Định mức được xác định theo thời kỳ năm năm và được sử dụng để tính tốn mức bổ sung vốn đầu tư từ ngân sách trung ương cho các địa phương theo Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tương ứng. Định mức phân bổ bao gồm các tiêu chí khác nhau như dân số, trình độ phát triển của địa phương, và nguồn thu trong nước của địa phương. Các địa phương cũng xây dựng định mức riêng của mình để bổ sung vốn đầu tư cho ngân sách cấp dưới.
24 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
kế hoạch đầu tư dự thảo của các cơ quan chi tiêu để đảm bảo nhu cầu vốn ngân sách trung ương phù hợp với ngân sách đầu tư của quốc gia. Ngành kế hoạch cũng đảm nhiệm vai trị chủ trì theo dõi và đánh giá (M&E) các dự án đầu tư công.
37. Chức năng cốt lõi thứ ba, quản lý chu trình dự án, chủ yếu thuộc trách nhiệm của các đơn vị dự tốn. Việt Nam có hệ thống quản lý dự án phân cấp, trong đó cơ chế thể chế để ra quyết định phụ
thuộc vào nhóm dự án. Thủ tướng Chính phủ thẩm định và Quốc hội phê duyệt các dự án quan trọng của quốc gia. Tuy nhiên, phần lớn các dự án thuộc các Nhóm A, B và C. Gần đây các bộ tổng hợp (Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính) chỉ tham gia ở mức hạn chế ở phần đầu trong chu trình của các dự án đó. Đến giai đoạn triển khai, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ cịn ít vai trị, ngồi vai trị phân bổ ngân sách hàng năm. Những thay đổi quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án cho các dự án Nhóm A, theo quy định mới của Luật Đầu tư cơng 2014 được trình bày ở Hình 5. Thủ tục cho dự án Nhóm B cũng tương tự, chỉ có điều khơng cần phải lập báo cáo tiền khả thi (PFS) và chỉ cần bộ ngành hoặc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Dự án Nhóm C hầu như khơng bị ảnh hưởng bởi những sửa đổi trên.
Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam
Nguồn: Nhóm Tác giả, dựa trên Luật NSNN và Luật Đầu tư công.
Ngân sách Quy hoạch, KH PTKTXH Kế hoạch ngân sách trung hạn 5 năm (Bộ Tài chính) Kế hoạch NS trung hạn, Kế hoạch quản lý nợ (Bộ Tài Chính) Dự tốn ngân sách hàng năm (Bộ Tài chính)
Kế hoạch đầu tư trung hạn (Bộ KH&ĐT)
Chu trình dự án
Chi phí vận hành & bảo trì (Bộ KH&ĐT)
Đưa vào sử dụng và đánh giá Đăng ký tài sản Vận hành & bảo trì Triển khai Đấu thầu Ký hợp đồng Thi công Chuẩn bị Ý tưởng dự án Báo cáo chủ trương Báo cáo đầu tư (FS)
Mối quan hệ mới
Mối quan hệ trước khi ban hành KH đầu tư & ngân sách trung hạn Kế hoạch đầu tư
hàng năm ( Bộ KH&ĐT)
38. Theo Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Việt Nam đã thay đổi tư duy theo hướng tích cực trong quản lý đầu tư cơng, chuyển từ cách tiếp cận theo chương trình đầu tư công (PIP) truyền thống sang áp dụng phương pháp Kế hoạch tài chính trung hạn để gắn kết tốt hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Sự thay đổi đó cũng nhằm nâng cao hiệu
quả chiến lược của đầu tư công, đã và đang bị suy giảm do đẩy mạnh phân cấp. Hình 1 cho thấy Luật Đầu tư công và Luật NSNN sửa đổi ban hành nhiều bước mới trong quản lý đầu tư công. Những thay đổi quan trọng liên quan đến quản lý đầu tư công bao gồm quy định về lập ngân sách trung hạn (thơng qua Luật NSNN, nhưng quy trình này vẫn chưa được thực hiện), Kế hoạch đầu tư công trung hạn, và nâng cao thẩm quyền của các bộ tổng hợp và bộ ngành chuyên môn trong các khâu thẩm định ban đầu (theo Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng). Các bước lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn được quy định nhằm xử lý vấn đề thiếu nhất quán về khung thời gian giữa đầu tư có tính chất dài hạn và quy trình ngân sách có tính chất thường niên, đồng thời nâng cao khả năng dự liệu về nguồn lực có thể dành cho đầu tư. Mặt khác, thẩm quyền của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và các bộ chun mơn như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, được nâng lên trong công tác thẩm định nhằm xử lý những hệ quả tiêu cực đang diễn ra phổ biến trong bối cảnh quản lý đầu tư công ngày càng được phân cấp, đặc biệt là tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cao ở các địa phương và quan ngại ngày càng lớn về chất lượng kỹ thuật của các dự án đang triển khai.
39. Tuy mức nghiêm trọng về tình trạng thiếu hiệu quả trong đầu tư cơng và u cầu củng cố ngân sách địi hỏi phải có các biện pháp cấp thiết, nhưng vẫn cần cân nhắc cả tác động tiêu cực và tích cực của những thay đổi mới ban hành trên, cũng như tìm hiểu về các phương án chính sách thay thế. Chẳng hạn, việc Bộ Tài chính xem xét khả năng trả nợ của các địa phương là cần thiết
trên góc độ quản lý nợ do Luật NSNN sửa đổi cho phép các địa phương vay nợ (và vay lại). Tuy nhiên, đánh giá tiền kiểm đối với từng đề xuất dự án sử dụng nợ sẽ tạo thêm một khâu thủ tục hành chính trong chuẩn bị dự án và vì vậy có thể kéo theo những chậm trễ đáng kể. Tương tự, khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định tiền kiểm nguồn vốn và khả năng cân đối vốn (trong trường hợp cần sử dụng ngân sách trung ương) có thể dẫn đến những chậm trễ không cần thiết. Trong hệ thống mới, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chủ yếu quan tâm đến cân đối tổng thể, vì vậy việc đánh giá chi tiết từng đề xuất dự án chưa hẳn đã là giải pháp tối ưu. Phải chăng phương án chính sách hiệu quả hơn là chỉ tiến hành thẩm định nguồn vốn đối với những dự án quy mô lớn6 kết hợp với đánh giá định kỳ về danh mục đầu tư và cải thiện khả năng thu thập/công bố thông tin, đặc biệt liên quan đến các cam kết chi hiện hành, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình của người ra quyết định đầu tư. Các đề xuất trong báo cáo này về tăng cường thẩm tra độc lập các báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định đối với những dự án lớn cũng cần xét đến hiệu quả tổ chức và những hạn chế về năng lực, trước hết cần phải tạo điều kiện phù hợp để đem lại giá trị gia tăng cho các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” qua những thay đổi đó.
40. Quy định về lập ngân sách và lập kế hoạch trung hạn trong bối cảnh quản lý đầu tư công theo hướng phân cấp và thông lệ lập ngân sách kép cũng làm nảy sinh những thách thức quan trọng trong phối hợp liên ngành. Những thách thức đó phát sinh chủ yếu do ba vấn đề liên quan
chặt chẽ đến nhau. Một là vấn đề thiếu chuyên môn, kinh nghiệm và điều kiện cần thiết chưa đảm bảo khi lần đầu tiên lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH). Chẳng hạn cần phải có hướng dẫn lập kế hoạch chi tiết như xác định ưu tiên cho các đề xuất dự án hoặc khả năng đảm bảo của dự toán chi tiêu cơ sở. Nghị định 77, nhằm hướng dẫn cụ thể về triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, trong khi các đơn vị dự toán đã phải nộp dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên vào thời điểm đó. Tuy nhiên, đây chỉ là vấn
26 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
đề trong giai đoạn chuyển đổi và dự kiến không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) tiếp theo. Bên cạnh đó, mặc dù Luật Đầu tư cơng yêu cầu các đơn vị dự tốn lập Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH) cho giai đoạn 2016 - 2020, nhưng kế hoạch ngân sách trung hạn lúc đó chưa được lập cho cùng kỳ do Luật NSNN ra đời sau. Do chưa có thơng tin đáng tin cậy về tình hình tài khóa và dự báo trong năm năm tiếp theo, tổng chi đầu tư trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) dự thảo chưa sát thực tế, vì vậy quy trình Quốc hội phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) bị chậm trễ đáng kể. Dù sao thì đây cũng chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp và dự kiến sẽ không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn tiếp theo (2021-2025), lúc đó hai kế hoạch trung hạn dự kiến sẽ phải lập đồng bộ với nhau.
Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn
Năm T: Năm bắt đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mới. Nguồn: Của các tác giả, dựa trên Điều 58, Luật Đầu tư công và Nghị định 77.
41. Vấn đề thứ hai là khung thời gian ngắn ngủi dành cho quá trình lập kế hoạch trong bối cảnh phân cấp. Hình 6 minh họa khung thời gian tiêu biểu để lập Kế hoạch phát triển KTXH, được áp
dụng cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) 2016 - 2020. Theo khung thời gian tham vọng trên, các cơ quan kế hoạch chỉ có khơng đến 6 tháng để ra bản dự thảo đầu tiên của Kế hoạch đầu tư công trung hạn tổng hợp cho các bộ ngành và địa phương. Các bước đánh giá và thẩm định nội bộ dự kiến kéo dài ba tháng trước khi bản dự thảo đầu tiên được trình lên Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính. Các bước đánh giá, thẩm định, chỉnh sửa, trình lại kế hoạch đầu tư của tất cả các địa phương và bộ ngành sẽ diễn ra trong sáu tháng tiếp theo. Sau đó Bộ KH&ĐT có 3 tháng để lập bản dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên của quốc gia, bao gồm cả kế hoạch huy động trái phiếu và ODA. Tồn bộ quy trình này phải thực hiện song song với quy trình lập Kế hoạch phát triển KTXH, cho thấy rất nhiều khó khăn trong việc phối hợp hiệu quả giữa các ngành và địa phương. Như đã nêu trên, hướng dẫn cụ thể về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, dẫn đến chậm trễ kéo dài trong lập và phê duyệt Kế hoạch đầu tư cơng trung hạn (KHĐTCTH). Chậm trễ đó tiếp tục gây ra hệ quả trong quá trình triển khai nhiều dự án, vì dự án chỉ được đưa vào kế hoạch năm và nhận phân bổ nguồn lực sau khi đã được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) được phê duyệt.
42. Vấn đề thứ ba liên quan đến trình tự các bước trong khung thời gian lập kế hoạch và lập ngân sách hiện nay. Nhìn chung, quy trình ngân sách của Việt Nam bao gồm các bước từ trên xuống
và từ dưới lên, có lặp lại, theo thơng lệ chung trên quốc tế. Tuy nhiên, Hình 6 cho thấy Việt Nam bắt đầu bằng các bước từ dưới lên trước, khi các đơn vị xây dựng dự toán mà chưa có hướng dẫn rõ ràng về hạn mức tài chính, ngược với thơng lệ tốt, khuyến nghị nên bắt đầu bằng các bước từ trên xuống.
31/3 15/9 31/11 31/12 31/1 30/4 31/7 20/10 10/12 31/12 Năm T-2 Năm T Năm T-1 Hướng dẫn KHHĐTCTH (TTCP và Bộ KH&ĐT) Dự tốn ngân sách 5 năm (đơn vị dự tốn Dự thảo KHĐTCTH (Bộ ngành, UBND tỉnh) Trình dự thảo KHĐTCTH lên Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính dự báo tổng NS đầu tư Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định ngân sách đầu tư Trình KHĐTCTH lên Thủ tướng Chính phủ Trình KHĐTCTH
lên Quốc hội
Quốc hội
phê duyệt KHĐTCTH
Giao chi tiết
Thông lệ lập ngân sách theo cách mở như vậy thường dẫn đến khoảng cách chênh lệch lớn giữa “nhu cầu” tổng thể do các đơn vị dự toán đề xuất một cách tham vọng và nguồn lực sẵn có. Một vấn đề