Nguồn: “Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas”, bài trình bày của Bộ Kế hoạch Quốc gia, Cơ-lơm-bi-a, 2015.
y SUIFP: tích hợp các quy trình vào một hệ thống hợp lý
y BPIN: nắm bắt dự án từ khi thành lập, cơ sở dữ liệu được cập nhật suốt vòng đời
y Luật Ngân sách: xác định phân bổ ngân sách hàng năm;
y SIIF: hệ thống thực hiện ngân sách
y SPI: theo dõi dự án đầu tư, hoạt động và tài chính
y Sinergia Seguimiento: cung cấp cập nhật các chỉ số chính của NDP
y Sinergia: đánh giá các chính sách cơng
Đánh giá (Sinergia Seguimiento) Chuẩn bị và Thẩm định (BPIN) Lựa chọn và đưa vào ngân sách
(Luật Ngân sách)
Triển khai và Thực hiện
(SIIF) Hệ thống quản lý đầu tư cơng và tài chính tích hợp
(SUIFP)
Theo dõi dự án (SPI)
Đánh giá tổng hợp về khâu triển khai dự án
Tính năng chính Cơ chế kỹ thuật, hành chính và pháp quy cần có Cơ chế hiện nay của Việt Nam
Dự án được giám sát về tính thực tế trong triển khai sau đó được triển khai đảm bảo hiệu quả.
1. Có hướng dẫn triển khai tồn diện.
Nhìn chung, quy định về công tác triển khai dự án ở Việt Nam qua các văn bản pháp luật cụ thể (Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng), cùng các nghị định của Chính phủ, văn bản và thơng báo cấp bộ khá tốt. Cái cịn yếu là chưa có hướng dẫn hoạt động cụ thể về quản lý triển khai dự án, ở cấp quốc gia hoặc (có lẽ hữu ích hơn) ở cấp ngành.
2. Có kế hoạch triển khai, đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả và kiểm tra về mức độ sẵn sàng triển khai.
Kế hoạch triển khai chi tiết được lập trước khi khởi cơng, nhưng thường thiếu tính thực tế, thường do nghiên cứu khả thi có chất lượng kém. Hiện có những dấu hiệu cho thấy tình hình đã được cải thiện sau khi triển khai Luật Đầu tư cơng, qua đó giúp cải thiện chất lượng lập kế hoạch và tiến độ triển khai dự án. Việc lập kế hoạch / thiết kế và triển khai đồng thời hiện không được phép, qua đó loại bỏ được một vấn đề gây ảnh hưởng đến triển khai.
Chậm trễ trong giải phóng mặt bằng là một vấn đề lâu nay ở Việt Nam, thường gây chậm trễ tiến độ triển khai theo kế hoạch.
Cơ quan chủ quản thông qua Ban quản lý dự án chuyên ngành/khu vực để quản lý triển khai dự án. Các Ban QLDA chịu trách nhiệm giải trình về thực hiện dự án đúng thời hạn, đúng ngân sách và đúng yêu cầu kỹ thuật đặc tả.
Đối với hầu hết các dự án quan trọng, Ban chỉ đạo dự án, thường do một Thứ trưởng đứng đầu, đôi khi được thành lập, nhưng đó khơng phải là chính sách chung. Nếu khơng sẽ có một thứ trưởng (hoặc cấp tương đương ở địa phương) được phân công chịu trách nhiệm chỉ đạo chung về dự án - “quan chức cao cấp phụ trách” - là người của cơ quan chủ quản. 3. Có cơ chế đấu thầu mua
sắm khuyến khích ký kết hợp đồng theo hướng đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn.
Chỉ số PI-19 - minh bạch, cạnh tranh và cơ chế khiếu nại trong đấu thầu mua sắm được điểm C+ trong đánh giá PEFA năm 2013. Điểm kém nhất, điểm D, liên quan đến áp dụng phương pháp đấu thầu cạnh tranh. Đasnh giá cho thấy mặc dù Luật coi đó là phương pháp đấu thầu mặc định nhưng rất nhiều trường hợp không áp dụng trong thực tế. Kết quả là đấu thầu cạnh tranh chỉ chiếm 60% tổng giá trị đấu thầu. Chỉ số đó cho thấy có vấn đề cần cải thiện, các tổ chức tài chính quốc tế chưa sẵn sàng sử dụng hệ thống đấu thầu trong nước cho các dự án họ đang tài trợ.
Điểm số cao hơn, điểm B, liên quan đến công khai thông tin và cơ chế khiếu nại độc lập.
100 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠNG TẠI VIỆT NAM
Tính năng chính Cơ chế kỹ thuật, hành chính và pháp quy cần có Cơ chế hiện nay của Việt Nam
4. Mức độ kịp thời và khả năng dự liệu về vốn trong năm.
Vốn phê duyệt được thực hiện đảm bảo hiệu quả trong năm ngân sách thông qua hệ thống tin học của kho bạc, TABMIS. Quy trình ngân sách được đảm bảo chặt chẽ và thanh toán hợp lệ của các đơn vị dự tốn được thực hiện kịp thời nếu có chứng từ hợp lệ và có dự tốn. Cam kết chi hàng năm cho các hợp đồng nhiều năm đã được lập thông qua phụ lục hợp đồng phù hợp với dự toán năm được phê duyệt. Hệ thống kho bạc có các biện pháp kiểm sốt mạnh để đảm bảo ngăn ngừa thanh toán vượt dự toán được phê duyệt hàng năm.
Vấn đề phát sinh khi dự án được triển khai nhanh hơn dự kiến và giá trị các khoản thanh toán hợp lệ của nhà thầu vượt dự toán được phê duyệt hàng năm. Đây chủ yếu là vấn đề về lập kế hoạch và khả năng linh hoạt về điều chỉnh ngân sách trong năm (tham khảo phần sau)
Tổng cam kết chi cho các dự án nhiều năm được kiểm sốt thủ cơng theo tổng mức đầu tư. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế kiểm sốt có hệ thống hợp cho những cam kết chi nhiều năm phù hợp với kế hoạch ngân sách trung hạn, nhưng điều này đòi hỏi phải mở rộng năng lực của TABMIS.
5. Báo cáo kịp thời và đủ chi tiết về tình hình triển khai dự án và danh mục.
Kết quả thực hiện dự án được báo cáo thường xuyên và tương đối chi tiết theo yêu cầu pháp luật. Trước đây báo cáo được thực hiên phi tập trung vì vậy thơng tin được chuyển từ Ban QLDA lên đại diện cấp cao của chủ dự án. Luồng thông tin chuyển cho cơ quan tổng hợp kế hoạch (Bộ KH&ĐT và Sở KH&ĐT) còn hạn chế và/hoặc chưa tuân theo biểu mẫu thuận lợi để phân tích danh mục. Bộ KH&ĐT đang thực hiện những cải thiện quan trọng về thu thập thông tin qua một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công điện tử. Để triển khai thành công, các đơn vị chủ dự án cần tuân thủ chặt chẽ yêu cầu nộp dữ liệu. Bộ KH&ĐT cũng cần xác định ưu tiên về nhu cầu thông tin cho phù hợp với năng lực phân tích và sử dụng dữ liệu. Chẳng hạn, hiện chưa cần thiết phải có thơng tin có chiều sâu như nhau cho mọi dự án hoặc cần thu thập dữ liệu cho mọi dự án bất kể quy mô.
Để hỗ trợ hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả, hệ thống thông tin cần được mở rộng, không chỉ thu thập thông tin về tiến độ triển khai mà còn nhằm theo dõi các dự án sau khi qua được các khâu quản lý đầu tư công ban đầu.
Khuyến nghị
182. Nhìn chung, cơ chế quản lý dự án vẫn cần tiếp tục được tăng cường. Ngoài ra, đẩy mạnh
sử dụng các phương thức đấu thầu cạnh tranh có thể sẽ cải thiện hiệu quả sử dụng vốn. Sau đây là khuyến nghị chi tiết lên các cấp có thẩm quyền:
y Xây dựng hướng dẫn chi tiết về quản lý triển khai dự án và yêu cầu tất cả những dự án lớn phải có kế hoạch quản lý triển khai dự án.
y Rà sốt sự nhất qn và tồn diện của các văn bản quy phạm pháp luật về Ban QLDA.
y Rà sốt chính sách về thành lập các Ban chỉ đạo dự án (Ban chỉ đạo) cho các dự án lớn một cách có hệ thống hơn.
y Tiếp tục xây dựng hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, ưu tiên thiết lập kết nối với hệ thống TABMIS, nhằm thu thập thơng tin tài chính chính xác trong thực hiện dự án, nhưng cũng cần tăng cường hệ thống để thu thập thông tin hoạt động tốt hơn và bao trùm tồn bộ chu trình dự án.
y Tìm hiểu khả năng mở rộng năng lực TABMIS để tăng cường kiểm soát các cam kết chi theo hợp đồng nhiều năm.
9 Điều chỉnh dự án Thông lệ tốt là như thế nào? Thông lệ tốt là như thế nào?
183. Sau đây là ba đặc trưng về quy trình tốt nhằm quản lý cơng tác điều chỉnh dự án trong quá trình triển khai:
y Theo dõi để chủ động ứng phó: Tiến độ triển khai cần được theo dõi một cách chủ động101, nhằm phát hiện sớm những sai lệch so với kế hoạch và đề xuất hướng giải quyết phù hợp; việc phân chia trách nhiệm trong thẩm quyền quyết định phải cân đối được hiệu quả dự án với giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình.
y Áp dụng điều chuyển vốn hợp lý: Để hỗ trợ tiến độ triển khai tốt, nên cho phép điều chuyển vốn ngân sách phân bổ hàng năm giữa các nội dung chi, một quy trình phê duyệt điều chỉnh này cần cân đối giữa những cân nhắc về hiệu quả với việc giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình.
y Đánh giá lại căn bản: Cần phải cơ chế rõ ràng nhằm cho phép đánh giá lại căn bản các dự án được triển khai thất bại hoặc các dự án có điều kiện tham chiếu ban đầu bị thay đổi theo hướng bất lợi.
184. Theo dõi để chủ động ứng phó bao gồm thiết lập hệ thống nhằm đảm bảo xác định kịp thời các vấn đề và rủi ro phát sinh, đề ra giải pháp và thực hiện. Báo cáo đầy đủ thơng tin, chính
xác và định kỳ (tham khảo Phần 7, Triển khai dự án) là điều kiện tiên quyết để thực hiện theo dõi để chủ động ứng phó, nhưng nếu chỉ có báo cáo khơng thì khơng thực sự hữu ích nếu báo cáo đó khơng được lồng ghép trong một hệ thống ứng phó. Theo dõi cần được chính thức hóa về mặt thủ tục để ghi nhận vấn đề và vấn đề tiềm năng, thiết kế và triển khai các biện pháp điều chỉnh, cũng như xác nhận thành công (và tiến hành các biện pháp tiếp theo nếu không thành công). Không phải tất cả các vấn đề trong triển khai cần được đưa lên cấp có thẩm quyền quyết định cao hơn, mặc dù cấp trên vẫn cần được thông báo. Trong hệ thống theo dõi hiệu quả, thẩm quyền quyết định được phân công cho cấp phù hợp nhất để xử lý các vấn đề trong triển khai, và chỉ những vấn đề lớn và chưa được giải quyết địi hỏi phải có quyết định hoặc ý kiến chỉ đạo của cấp cao hơn mới được trình lên cấp cao hơn. Khơng phải tất cả các hệ thống đều theo dõi tập trung tình hình triển khai dự án ở các bộ kế hoạch hoặc tài chính, nhưng điều này ngày càng được cơng nhận là cần thiết đối với các dự án lớn. Ở cấp độ này trong hệ thống, số liệu theo dõi danh mục tổng hợp như tỷ lệ thực hiện trong danh mục và tỷ trọng danh mục gặp rủi ro về khơng hồn thành cũng hết sức quan trọng bên cạnh những vấn đề cụ thể của dự án không thể xử lý thỏa đáng ở cấp dưới.
185. Kỷ luật ngân sách có vai trị quan trọng nhưng cứng nhắc quá có thể gây ảnh hưởng đến hiệu quả triển khai danh mục nếu nó hạn chế việc điều chuyển nguồn lực từ các dự án chậm tiến độ sang các dự án có tiến độ nhanh hơn trong cùng năm ngân sách. Hệ thống hoạt động tốt
hơn tạo điều kiện để đơn vị dự tốn bố trí lại phân bổ chi tiết giữa các dự án trong danh mục, trên cơ sở một ngưỡng tối đa được giao. Phân bổ lại ở mức cao hơn cần phải trình lên Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch phê duyệt, còn các khoản điều chuyển thực sự lớn thường phải trình lên Chính phủ hoặc cơ quan lập pháp phê duyệt. Các quy tắc về điều chuyển - bao gồm các ngưỡng quyết định điều
104 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
chuyển trong năm - thường được xác định trong Luật ngân sách của quốc gia. Một thông lệ tốt nữa là luật pháp cần bảo vệ chi đầu tư bằng cách không cho phép điều chuyển trong năm từ chi đầu tư sang chi thường xuyên.
186. Điều chỉnh lớn về mức đầu tư cho dự án, thời gian thực hiện hoặc yêu cầu kỹ thuật đặc tả, bên cạnh những thay đổi về nhu cầu, có thể ảnh hưởng đến khả năng đem lại lợi ích xã hội của dự án và cần phải có thủ tục để đánh giá lại những dự án đó. Đánh giá lại cần thực hiện trên cơ
sở bỏ qua các chi phí “chìm” – loại chi phí đầu tư khơng có khả năng thu hồi102 và cân nhắc cả chi phí chấm dứt dự án. Nếu đánh giá lại căn bản cho thấy dự án khơng cịn khả năng đem lại lợi ích xã hội, cần phải có thủ tục để kích hoạt q trình thiết kế lại dự án nhằm giảm chi phí hoặc chấm dứt dự án nếu khơng tìm được giải pháp. Đánh giá lại căn bản thường được kích hoạt khi chi phí (tính theo giá hiện hành) đã vượt quá ngưỡng được xác định trước hoặc khi lợi ích dự báo cho thấy đã bị giảm so với ước tính khi thẩm định. Đánh giá lại căn bản không nên thực hiện cho những điều chỉnh nhỏ vì như vậy là tạo gánh nặng về năng lực phân tích và gây ra rủi ro là đánh giá lại trở thành một rào cản hành chính thay vì nhằm đánh giá lại sâu sắc xem dự án cịn khả thi hay khơng. Theo dõi và báo cáo tốt rõ ràng là điều kiện cần để đảm bảo có thể kích hoạt đánh giá lại khi cần.
187. Đánh giá lại căn bản được thực hiện giữa khâu thẩm định và triển khai, nếu các yếu tố phát sinh làm thay đổi căn cứ ban đầu của nghiên cứu khả thi, cũng như trong quá trình triển khai. Hàn Quốc là một trong những điển hình tốt về quy trình thực hiện đánh giá lại những dự án lớn
một cách có hệ thống (tham khảo Hộp 20). Quy trình này được bổ trợ bằng một hệ thống theo dõi chi phí thực tế theo tổng mức đầu tư đã phê duyệt - Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án - nhằm cung cấp thơng tin cần có để kích hoạt đánh giá lại. Sau nhiều năm, quy trình này giúp tiết kiệm chi phí đáng kể qua việc sắp xếp lại dự án trong phạm vi có nguồn đảm bảo cho dự tốn và hủy bỏ những dự án khơng cịn đảm bảo hiệu quả sử dụng cơng quỹ.
102 Khi đánh giá lại về tính khả thi, điều quan trọng là phải áp dụng chi phí khơng tính chi phí chìm. Chi phí chìm là nguồn lực đã được sử dụng để triển khai dự án và khơng thể sử dụng cho bất kỳ mục đích nào khác, nghĩa là chi phí cơ hội bằng khơng. Chẳng hạn, nếu dự án xây cầu đã được thi công một phần (trong thực tế), chi phí liên quan đến các hạng mục đã hồn thành khơng được tính khi thực hiện nghiên cứu khả thi kinh tế mới.