1. Giới thiệu
1.1. Mục đích và cấu trúc sổ tay 1.2. Lĩnh vực dịch vụ của Metrolink 1.3. Các dự án Metrolink tiêu biểu 1.4. Lao động an tồn
1.5. Các dự án khơng có cấu phần xây dựng 2. Cấu trúc dự án Metrolink
2.1. Tổng thể
2.2. Nhóm kế hoạch đầu tư và chiến lược 2.3. Nhóm thực hiện dự án
2.4. Bên tài trợ dự án 2.5. Quản lý chương trình 2.6. Quản lý dự án 3. Chu trình vịng đời dự án
3.1. Khâu chiến lược 3.2. Khâu đề xuất 3.3. Khâu lập kế hoạch 3.4. Khâu thiết kế 3.5. Khâu trao thầu 3.6. Khâu thi cơng 3.7. Khâu Hồn thành
4. Đấu thầu mua sắm/ thực hiện hợp đồng
4.1. Kết hợp với các nhóm chun mơn 4.2. Quản lý hợp đồng
4.3. Phối hợp với Ban quản lý chương trình 5. Vai trị và trách nhiệm của quản lý dự án
5.1. Trình độ giáo dục và đào tạo 5.2. Cách thức phân công quản lý dự án 5.3. Khối lượng công việc của quản lý dự án 5.4. Nhiệm vụ của quản lý dự án
6. Văn phòng ban QLDA
94 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠNG TẠI VIỆT NAM
169. Thơng lệ tốt là cán bộ quản lý dự án phải xây dựng sổ tay hoạt động dự án cho từng dự án, xác định cách thức quản lý, thực hiện, theo dõi, kiểm soát và kết thúc của từng dự án. Sổ tay
này phải dựa trên hướng dẫn của cấp trên (cho dù là hướng dẫn chung, theo ngành hoặc theo cơ quan), và cần đề ra chiến lược thực hiện dự án, cơ cấu tổ chức và quản lý, phân công nhiệm vụ giữa chủ dự án và nhà thầu, phân cơng quản lý và thẩm quyền tài chính trong nhóm dự án. Đây là thơng lệ chung của các dự án ODA, ví dụ như sổ tay hoạt động dự án của Ngân hàng Thế giới, được nêu ra cho dự án Đường cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi tại Bảng 9. Sổ tay này đưa ra các thủ tục và hướng dẫn hoạt động cần tuân thủ khi triển khai dự án của Ngân hàng Thế giới, bao gồm các quy trình xác định, xây dựng, lựa chọn, đấu thầu, quản lý và theo dõi triển khai từng tiểu dự án, các hoạt động hỗ trợ kỹ thuật và hoạt động liên quan khác của dự án. Sổ tay này dự kiến được cán bộ Ban QLDA, chính quyền đô thị, nhà thầu, kỹ sư, tư vấn đánh giá MTXH, cùng cơ quan triển khai dự án sử dụng. Toàn bộ các tài liệu, biểu mẫu bổ trợ được dùng trong triển khai các hợp phần và hoạt động quản lý đều được đưa vào phụ lục của sổ tay và là một nội dung không thể thiếu trong đó. Sổ tay hoạt động dự án đề ra hướng dẫn về: i) quản lý tài chính cho các nguồn lực phân bổ; ii) quản lý kỹ thuật, theo dõi và đánh giá các hoạt động của hợp phần; và iii) các thủ tục đấu thầu mua sắm và ký kết hợp đồng về hàng hóa, cơng trình và dịch vụ cần thực hiện.
170. Các Ban quản lý dự án (Ban QLDA) chuyên ngành/khu vực là đơn vị chịu trách nhiệm quản lý dự án tại Việt Nam. Cách thức thành lập và hoạt động của Ban QLDA gần đây đã được thay
đổi nhiều (tham khảo bên dưới), nhưng hầu hết các dự án trong mẫu dự án đều được khởi công theo phương thức cũ trước khi Luật Xây dựng được sửa đổi. Toàn bộ các dự án trong mẫu đều được triển khai thông qua hệ thống Ban QLDA “kiểu cũ”. Ban QLDA được chủ dự án phân cơng vai trị và chịu trách nhiệm thơng qua cơ cấu quản lý của mình nhằm thực hiện dự án kịp thời, đúng ngân sách và các chỉ tiêu kỹ thuật đặc tả. Ban QLDA có cơ cấu tổ chức riêng và cán bộ chuyên trách, theo quy mơ dự án. Các Ban QLDA được hình thành bên ngồi cơ cấu tổ chức của chủ dự án. Ban QLDA có thể hoạt động dài hạn, chịu trách nhiệm cho toàn bộ các dự án phát sinh trong ngành hoặc địa bàn hoặc theo thời hạn và theo dự án cụ thể. Trong mẫu dự án, các dự án lớn đều có Ban QLDA chuyên trách. Ban QLDA phần lớn theo cơ cấu tổ chức trong nước, nó khơng chỉ đơn giản tồn tại để triển khai các dự án ODA, mặc dù cũng thực hiện mục tiêu này.
171. Luật Xây dựng năm 2014 cùng với các văn bản hướng dẫn đã cập nhật khung quy phạm pháp luật điều chỉnh các Ban QLDA cho các dự án xây dựng. Trước đây đã có nhiều quan ngại về
số lượng Ban QLDA quá lớn cũng như chất lượng nguồn nhân lực do hạn chế về thù lao cho cán bộ90. Luật Xây dựng tìm cách xử lý một số vấn đề của hệ thống trước đó bằng cách giảm số lượng và nâng cao tính chuyên nghiệp của các Ban QLDA. Luật cho phép hình thành ban quản lý chuyên trách ở cấp trung ương và địa phương. Tính pháp lý của BQLDA cũng được tăng cường, chẳng hạn người đứng đầu Ban QLDA cấp tỉnh có vị trí tương đương với Giám đốc Sở và báo cáo trực tiếp lên Ủy ban Nhân dân. Chun nghiệp hóa cơng tác quản lý dự án là điều cần hoan nghênh nhưng khi thẩm quyền quyết định cấp cao của cơ quan đề xuất dự án khơng cịn nữa – trong trường hợp thông qua BQLDA là cơ quan bên ngồi thực hiện vai trị của chủ dự án - phần nào cũng gây quan ngại.
90 “Quản lý dự án đầu tư - Bài học từ danh mục 2006-2010”, Ngân hàng Thế giới, 2011. Đây là vấn đề đặc thù ở các địa phương kém phát triển.
172. Dưới sự phụ trách của một giám đốc và phó giám đốc, các Ban QLDA lớn được tổ chức thành một số phòng ban, nhằm thực hiện các chức năng quản lý dự án khác nhau. Cơ cấu tổ
chức của các Ban QLDA lớn đều theo mơ hình chung sau:
y Phịng quản lý dự án - theo dõi tiến độ và chất lượng cơng trình, nghiệm thu cơng trình hồn thành.
y Phịng kinh tế kế hoạch - soạn thảo báo cáo tiến độ hàng tháng/ hàng quý / hàng năm; lập kế hoạch nguồn lực và lập ngân sách dự án.
y Phịng tài chính kế tốn - bố trí thanh tốn và quản lý các vấn đề tài chính khác, bao gồm cả lập báo cáo tài chính.
y Phịng kỹ thuật - phụ trách u cầu kỹ thuật đặc tả và chất lượng xây dựng.
Phó giám đốc Ban QLDA chỉ đạo và quản lý dự án và thực chất là cán bộ quản lý dự án, mặc dù không gọi tên danh xưng này.
173. Trong thực tế, cơ quan chủ quản có thể phân cơng một cán bộ quản lý cao cấp có thẩm quyền quyết định tổng thể cho dự án, và thành lập Ban chỉ đạo dự án91 để hỗ trợ cán bộ quản lý đó. Tuy nhiên, điều này chưa được thực hiện một cách có hệ thống. Nếu bộ là cơ quan chủ quản,
một thứ trưởng thường được phân cơng là người có thẩm quyền quyết định tổng thể về triển khai, và chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả dự án. Hai dự án giao thông trong mẫu khảo sát (đều sử dụng vốn ODA) đã thành lập Ban chỉ đạo dự án đầy đủ do Thứ trưởng làm trưởng ban92. Thơng lệ trước đây chắc chắn địi hỏi phải thành lập Ban chỉ đạo, nhưng chính sách hiện nay chưa rõ về điều này. Việc hình thành căn cứ chắc chắn hơn về Ban chỉ đạo là có thể, nhưng nếu làm như vậy thì Ban chỉ đạo cần được quản lý tốt để tránh tạo ra rào cản.
174. Mặc dù kế hoạch đấu thầu mua sắm và kế hoạch triển khai dự án chi tiết đều được lập trước khi bắt đầu triển khai, nhưng tính thực tế của các kế hoạch đó cịn phụ thuộc vào chất lượng nghiên cứu khả thi, trên thực tế nhiều khi chưa đạt yêu cầu. Một số dự án trong mẫu khảo
sát cho thấy trong khâu triển khai dự án, kế hoạch triển khai thường phải sửa đổi do nghiên cứu khả thi chưa chuẩn xác. Mặc dù chưa nói đến, nhưng có lẽ đó cũng là tình trạng đối với kế hoạch đấu thầu mua sắm. Vấn đề lâu nay ở Việt Nam là quá lạc quan về thời gian (và chi phí) hồn thành giải phóng mặt bằng, do đó gây ảnh hưởng đến tính thực tế của kế hoạch triển khai. Nội dung trả lời các câu hỏi khảo sát trong mẫu khảo sát dự án cho thấy vấn đề này vẫn tồn tại. Điều đó cho thấy nhu cầu phải tách riêng một khâu giải phóng mặt bằng chính thức, cần hồn thành trước khi lập ngân sách và khởi cơng cơng trình. Xác nhận tình trạng sẵn sàng triển khai sẽ là điều kiện để khởi công dự án (và dự tốn ngân sách cho cơng trình xây dựng). Các cấp có thẩm quyền cũng đang cân nhắc cơ chế tương tự, nhưng được cho là khó áp dụng trong thực tiễn vì khó khăn trong việc tách vốn giải phóng mặt bằng ra khỏi vốn đầu tư cơng trình93. Tại Nam Phi, giải phóng mặt bằng là một phần của giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế, vì vậy là một phần tách riêng trong ngân sách dự án được thực hiện trước các quy trình đấu thầu mua sắm khác. Cơ chế này cho thấy giải phóng mặt bằng thường là quá trình kéo dài, tốt nhất nên được hồn thành trước khi khởi cơng dự án. Hộp 18 chỉ ra các bước giải phóng mặt bằng ở Nam Phi và xác định thời gian sơ bộ cho từng bước.
91 Còn được gọi là Ban chỉ đạo điều hành dự án.
92 Sự khác biệt giữa Ban QLDA và Ban chỉ đạo chưa được hiểu rõ, mặc dù nhiều câu trả lời đều khẳng định là có Ban chỉ đạo, nhưng lại thường đề cập đến Ban QLDA.
93 Phân bổ vốn để giải phóng mặt bằng khi chưa phê duyệt vốn cho dự án hóa ra lại là vấn đề vướng mắc. Ý tưởng về quỹ giải phóng mặt bằng đã được thơng qua, nhưng hiện vẫn có vấn đề về xác định thủ tục phân bổ vốn hiệu quả và minh bạch cho dự án.
96 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM