Nguồn: Bộ Tài chính. 0% 100% 2009 2010 2011 2012 0% 100% 2009 2010 2011 2012
Đường sông Kho bãi
Đường bộ, khác Đường sắt
Đường ống Khác
Đường thủy Xe buýt
Đường hàng không Thú y Tái định cư và vùng kinh tế mới Thủy lợi Dịch vụ lâm nghiệp Lâm nghiệp Nuôi trồng thủy sản Trồng trọt và chăn nuôi hỗn hợp Trồng trọt
20 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư
28. Mặc dù chi tiêu ở cả trung ương và địa phương đều tăng lên, nhưng các địa phương đang phụ trách tỷ trọng ngày càng lớn trong ngân sách đầu tư của Nhà nước. Phân cấp chi đầu tư liên
tục được đẩy mạnh trong thập kỷ qua (tham khảo Bảng 5). Trách nhiệm đầu tư công được chuyển cho các địa phương theo chính sách phân cấp chung bắt đầu từ Nghị quyết số 8/2004. Nhờ có quyết định trên, các nhiệm vụ liên quan đến kế hoạch kinh tế - xã hội, quản lý tài nguyên, ngân sách, quản lý DNNN, các hoạt động sự nghiệp và chi đầu tư đã được phân quyền cho các địa phương. Các địa phương hiện có thẩm quyền quyết định đối với các dự án đầu tư thuần túy sử dụng nguồn lực của địa phương.
Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014
Cấp ngân sách 2000-2005 2006-2010 2011-2014 Tổng 221,21 460,72 629,48 Trung ương 86,14 115,05 137,02 (38,9%) (25%) (22%) Địa phương 135,06 345,67 492,47 (61,1%) (75%) (78%) Nguồn: Bộ Tài chính.
29. Đầu tư công của các địa phương, tương đương khoảng 78% tổng chi đầu tư từ nguồn ngân sách trong giai đoạn 2011 - 2014 - thuộc dạng cao nhất trên thế giới - chiếm 33% ngân sách của cấp tỉnh. Tỷ trọng đầu tư công do trung ương thực hiện đang suy giảm so với tổng mức phân bổ cho
chi đầu tư và cả so với tổng ngân sách của quốc gia. Chính quyền địa phương hiện chịu trách nhiệm xác định, thẩm định và phê duyệt đầu tư sử dụng nguồn ngân sách của địa phương. Trung ương chỉ phê duyệt và theo dõi các kế hoạch đầu tư của địa phương. Phân cấp chi đầu tư hiện đang ở mức cao nhất trong số các quốc gia đang phát triển. Tỷ lệ trung bình ở các quốc gia Đơng Á và Thái Bình Dương (EAP) là 40% trong năm 2010 so với 75% ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2010. Tỷ lệ này của Việt Nam hiện ngang với nhóm các quốc gia phân cấp cao và theo hệ thống liên bang.
30. Do được phân cấp, các địa phương có rất nhiều thẩm quyền với tồn bộ dự án đầu tư, ngoại trừ các dự án quan trọng của quốc gia. Trung ương khơng có nhiều cơng cụ gây ảnh hưởng đến
phân bổ hoặc theo dõi kết quả đầu tư của địa phương ngoài hoạt động phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hoặc thẩm định nguồn tài chính. Yếu kém trong lựa chọn kết hợp với hạn mức ngân sách mềm (ví dụ qua thông lệ chuyển nguồn) là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng dự án và nhu cầu nguồn lực tăng vọt, thường nằm ngoài khả năng đáp ứng của ngân sách Nhà nước.
Nguồn trái phiếu chính phủ
31. Tác động của vốn trái phiếu chính phủ, nguồn lực bổ sung quan trọng cho hạ tầng và bảo trợ xã hội, đã và đang bị giảm dần trong những năm gần đây do nguồn lực huy động bị dàn trải cho quá nhiều dự án đầu tư. Nhiều dự án đã bị cắt giảm, hoặc đình hỗn, dẫn đến lãnh phí nguồn
lực. Từ năm 2003 đến năm 2007, có 614 dự án giao thơng và thủy lợi được đảm bảo vốn, và 621 bệnh viện đa khoa huyện và liên huyện được hoàn thành. Đến năm 2008 - 2009, số lượng dự án tăng vọt, khiến cho vốn bị dàn mỏng cho hàng ngàn dự án. Đó là lý do khiến nhiều dự án đã bị cắt giảm, thu hẹp, đình giãn hỗn, dẫn đến lãng phí nguồn lực.
32. Do chưa có hướng dẫn cụ thể về sắp xếp ưu tiên phân bổ cho từng năm là một nhân tố làm giảm tác động của nguồn vốn huy động từ trái phiếu chính phủ. Ví dụ một mục tiêu dự kiến là
nhằm ưu tiên đầu tư cho các lĩnh vực giao thông và thủy lợi ở khu vực miền núi. Tuy nhiên, thực tế là ngân sách trái phiếu chính phủ phân bổ cho khu vực miền núi khó khăn chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ, thấp hơn rất nhiều so với các địa phương khác ở đồng bằng không đủ điều kiện được ưu tiên đầu tư. Cụ thể, mức phân bổ bình qn cho một địa phương ở miền núi phía bắc trong giai đoạn 2012 - 2015 là 1.779 tỷ đồng, cịn mức phân bổ bình qn cho một địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng là 2.329 tỷ đồng, cao hơn khu vực đáng ra cần được ưu tiên.
3 Thể chế quản lý đầu tư công tại Việt NamCơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công
33. Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới đặt trọng tâm vào chức năng cần có chứ khơng phải hình thức tổ chức thể chế cụ thể. Chính vì vậy nó khơng
áp đặt về cách thức tổ chức bộ máy hành chính chung để thực hiện 8 chức năng “phải có“ này, và thực chất các quốc gia theo thơng lệ tốt đều có các phương thức tổ chức khác nhau. Phần này nhằm tìm hiểu về cách thức Việt Nam quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện các chức năng liên quan đến quản lý đầu tư cơng. Mục đích là nhằm tìm hiểu xem các chức năng cần thiết có được thực hiện hay khơng và hiệu quả đến đâu trong bối cảnh tổ chức hay phân loại các chức năng này trong thực tế ở Việt Nam.
34. Hệ thống quản lý đầu tư công tổng thể ở Việt Nam bao gồm ba chức năng cốt lõi: lập kế hoạch đầu tư, lập dự toán ngân sách và quản lý dự án, tất cả đều liên quan đến nhau và bao hàm các nội dung trong 8 chức năng “phải có” của Khung quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới. Những chức năng cốt lõi đó nhằm vào các khía cạnh khác nhau và vì vậy do các cơ quan
khác nhau chủ trì. Tính chất xun suốt của các chức năng quản lý đầu tư cơng cốt lõi đó địi hỏi phải có sự tham gia của nhiều bộ ngành và địa phương. Hình 5 là sơ đồ mơ tả các bước chính ở mỗi chức năng, và cơ quan chủ trì liên quan. Sơ đồ cũng cho thấy tất cả các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đề phục vụ các mục tiêu phát triển và các ưu tiên chiến lược được vạch ra ở các văn bản chiến lược đã được phê duyệt như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
35. Việt Nam áp dụng thông lệ lập ngân sách kép, trong đó kế hoạch ngân sách đầu tư do ngành kế hoạch chủ trì cịn kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm do ngành tài chính chủ trì. Ngân sách đầu tư trung hạn nhằm xác định ra các chỉ tiêu tài khóa, tổng mức chi đầu tư và phân
bổ cho các ngành, các địa phương phù hợp với các chỉ tiêu đề ra. Dự toán ngân sách trung hạn được lập trên cơ sở cân nhắc nhiều yếu tố, bao gồm các chỉ tiêu phát triển trong trung hạn, khả năng huy động nguồn lực, định mức phân bổ5 và chiến lược quản lý nợ trung hạn. Dự toán ngân sách hàng năm nhằm cụ thể hóa khâu thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn và bao gồm các nội dung phân bổ hoặc giải ngân để chuẩn bị hoặc thực hiện các dự án đầu tư cụ thể hoặc kinh phí dành cho vận hành duy tu bảo dưỡng.
36. Quy trình lập kế hoạch đầu tư đã được phân cấp mạnh và chưa gắn kết nhiều với quy trình lập ngân sách. Quy trình lập kế hoạch đầu tư bắt đầu bằng một quy trình từ dưới lên, trong đó kế
hoạch dự thảo của mỗi cơ quan chi tiêu là bản kế hoạch tổng hợp từ các đơn vị cấp dưới. Sau đó, Bộ KH&ĐT tổng hợp kế hoạch dự thảo của tất cả các bộ ngành và địa phương để xây dựng bản dự thảo kế hoạch quốc gia. Trong quá trình lập kế hoạch, các cơ quan “chủ dự án” là nơi sắp xếp ưu tiên và lựa chọn dự án giữa và trong các ngành/ lĩnh vực. Yếu tố ngân sách trong lập kế hoạch đầu tư chỉ diễn ra ở khâu sau trong quy trình khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính xác định tổng mức ngân sách và xem xét
5 Việt Nam đã áp dụng định mức phân bổ để bổ sung cân đối vốn đầu tư theo công thức từ năm 2006. Định mức được xác định theo thời kỳ năm năm và được sử dụng để tính tốn mức bổ sung vốn đầu tư từ ngân sách trung ương cho các địa phương theo Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tương ứng. Định mức phân bổ bao gồm các tiêu chí khác nhau như dân số, trình độ phát triển của địa phương, và nguồn thu trong nước của địa phương. Các địa phương cũng xây dựng định mức riêng của mình để bổ sung vốn đầu tư cho ngân sách cấp dưới.
24 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
kế hoạch đầu tư dự thảo của các cơ quan chi tiêu để đảm bảo nhu cầu vốn ngân sách trung ương phù hợp với ngân sách đầu tư của quốc gia. Ngành kế hoạch cũng đảm nhiệm vai trị chủ trì theo dõi và đánh giá (M&E) các dự án đầu tư công.
37. Chức năng cốt lõi thứ ba, quản lý chu trình dự án, chủ yếu thuộc trách nhiệm của các đơn vị dự tốn. Việt Nam có hệ thống quản lý dự án phân cấp, trong đó cơ chế thể chế để ra quyết định phụ
thuộc vào nhóm dự án. Thủ tướng Chính phủ thẩm định và Quốc hội phê duyệt các dự án quan trọng của quốc gia. Tuy nhiên, phần lớn các dự án thuộc các Nhóm A, B và C. Gần đây các bộ tổng hợp (Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính) chỉ tham gia ở mức hạn chế ở phần đầu trong chu trình của các dự án đó. Đến giai đoạn triển khai, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ cịn ít vai trị, ngồi vai trị phân bổ ngân sách hàng năm. Những thay đổi quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án cho các dự án Nhóm A, theo quy định mới của Luật Đầu tư cơng 2014 được trình bày ở Hình 5. Thủ tục cho dự án Nhóm B cũng tương tự, chỉ có điều khơng cần phải lập báo cáo tiền khả thi (PFS) và chỉ cần bộ ngành hoặc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Dự án Nhóm C hầu như khơng bị ảnh hưởng bởi những sửa đổi trên.