Các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động chiến lược
Hiệu suất Đo lường thành công thực hiện:
Mức độ hoàn thành đầu ra qua hiệu suất sử dụng các nguồn lực tài chính, con người và vật tư?
Hiệu quả Đo lường thành công chiến thuật:
Các mục tiêu con đề ra có đạt được khơng và dự án góp phần hồn thành mục tiêu lớn đến đâu?
Tác động Đo lường thành công chiến lược:
Dự án có đem lại hệ quả tiêu cực và tích cực nào khác ngồi những gì dự kiến?
Phù hợp Đo lường thành cơng chiến lược:
Dự án có theo đúng nhu cầu và ưu tiên của chủ đầu tư, người sử dụng dự kiến và các bên chịu ảnh hưởng khác?
Bền vững Đo lường thành công chiến lược:
Tác động tích cực của dự án có được tiếp diễn sau khi dự án hoàn thành khơng?
Tiêu chí về lợi ích kinh tế xã hội1 Dự án có đem lại giá trị hiện tại
rịng dương khơng?
Nguồn: “Đánh giá hậu kiểm các dự án giao thông – Kinh nghiệm của Na Uy”, M. Welde & G.H. Volden, Chương trình nghiên cứu ý tưởng, Na Uy.
217. Tình trạng đánh giá hậu kiểm chưa được phát triển ở Việt Nam không nên coi là bất thường. Thường thì đây là khâu cuối cùng của hệ thống quản lý tài chính cơng cần được phát triển,
tuy nhiên khá nhiều quốc gia, ví dụ Ai-len, đã thực hiện cải cách quản lý đầu tư công bằng cách áp dụng quy trình đánh giá tốt làm cơ sở để định hướng cải cách ở những khâu trước đó. Nhìn chung, cải thiện về lập kế hoạch và thẩm định thường là tiền đề để đánh giá tác động tốt hơn, vì điều quan trọng là phải có mục tiêu được xác định tốt - ở cấp độ kết quả và kết quả trung gian, chứ không chỉ đầu ra - và kết quả phân tích chi phí - lợi ích xã hội, là điều khởi đầu để đánh giá kết quả thực tế của dự án, so với chỉ tiêu và dự báo. Hoàn thiện khâu đánh giá theo từng bước là hợp lý, theo những cải thiện ở các khâu khác trong hệ thống quản lý đầu tư cơng. Ngồi ra, tuy chủ đầu phụ trách đánh giá (theo quy định tại khung quy phạm pháp luật ở Việt Nam) cũng khơng có gì là bất thường, nhưng nên áp dụng các thủ tục thẩm định báo cáo độc lập và kiểm sốt chất lượng các đánh giá đã hồn thành128. Hiện chưa có các thủ tục như vậy. Chức năng này tốt nhất nên giao cho cơ quan quản lý đầu tư công, Bộ KH&ĐT và các Sở KH&ĐT ở địa phương.
128 Thông lệ chung là ký hợp đồng đánh giá với tư vấn chuyên về lĩnh vực này. Điều này cũng được thể hiện trong khung pháp lý của Việt Nam. Mặc dù tư vấn nhằm đưa ra ý kiến độc lập, nhưng tư vấn do chủ dự án tuyển dụng, nên có thể tạo ra yếu tố thiên kiến.
124 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
Đánh giá tổng hợp về khâu đánh giá dự án
Tính năng chính Cơ chế kỹ thuật, hành chính và pháp quy cần có Cơ chế hiện nay của Việt Nam
Thực hiện đánh giá hoàn tất cơ bản và đánh giá hậu kiểm cho những dự án hồn thành.
1. Chính sách và hướng dẫn về đánh giá hậu kiểm
Quy định về đánh giá dự án hoàn thành đã được thể hiện trong khung quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư công, nhưng hướng dẫn phương pháp luận chi tiết cần được ban hành để thực hiện trong thực tế cịn chưa có.
2. Đánh giá hoàn tất cơ bản cho mọi dự án
Báo cáo hoàn tất dự án hiện nay chưa đánh giá đầy đủ về dự án hoàn thành, nghĩa là phải chú trọng về rút ra bài học, và chưa có cơ chế phản hồi một cách có hệ thống để phổ biến bài học rút ra.
3. Đánh giá tác động cho những dự án lớn và theo mẫu cho những dự án nhỏ
Đánh giá tác động, tìm hiểu về hiệu suất, hiệu quả và bền vững đã được quy định trong khung quy phạm pháp luật, nhưng chưa được thực hiện một cách có hệ thống, ngoại trừ ở các dự án ODA. Đánh giá tác động cho mọi dự án là yêu cầu quy định nhưng yêu cầu này có lẽ quá cao đối với những dự án ít quan trọng.
Khuyến nghị
218. Nhìn chung hiện đang có nhiều cơ hội để cải thiện hệ thống đúc rút ra bài học qua kinh nghiệm triển khai dự án. Trong dài hạn, đánh giá tác động dự án cần được thực hiện, nhưng trên cơ
sở từng bước căn cứ vào thực trạng hiện nay. Sau đây là một số khuyến nghị cụ thể lên cấp có thẩm quyền:
y Xây dựng quy trình rút ra bài học một cách có hệ thống hơn qua phân tích kết quả triển khai dự án. Việc này bao gồm phải mở rộng biểu mẫu báo cáo hoàn tất dự án, hướng dẫn về thực hiện phân tích kết quả thực hiện và rút ra bài học, xác định cách tiếp cận có hệ thống về phổ biến bài học rút ra.
y Trong ngắn hạn và trung hạn, thực hiện thí điểm đánh giá hậu kiểm cho một số dự án lớn - có lẽ là một số dự án thành cơng và một số dự án có vấn đề - làm cơ sở hình thành phương pháp luận để nhân rộng. Phương pháp luận này bao gồm đánh giá về hiệu suất, hiệu quả, tác động, tính phù hợp và tính bền vững.
y Trong trung và dài hạn, triển khai một cách có hệ thống về đánh giá tác động và đánh giá sự phù hợp chiến lược, nghĩa là mức độ đóng góp nhằm thực hiện các ưu tiên trong Kế hoạch phát triển KTXH, của dự án hồn thành. Đây là mục tiêu lâu dài vì địi hỏi phải tăng cường năng lực về đánh giá kết quả thực hiện đồng thời vì đánh giá cịn phụ thuộc vào chất lượng lập kế hoạch dự án, bao gồm xác định ra các chỉ số theo dõi đánh giá để đưa ra nhận định về kết quả thực hiện. Chỉ có một số quốc gia thực hiện đánh giá cho tất cả các dự án, thường họ chỉ đánh giá theo mẫu. Đây cũng là cách tiếp cận khuyến nghị cho Việt Nam, có lẽ nên bắt đầu bằng những dự án lớn nhất hoặc có vấn đề nhất.
y Xây dựng thủ tục đánh giá độc lập và kiểm soát chất lượng cho đánh giá hậu kiểm tác động dự án đã hoàn thành.
12 Kết luận và khuyến nghị chính sách
Những hạn chế quan trọng đối với sự vận hành hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công
219. Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong cải cách quản lý đầu tư công, chuyển từ hệ thống kế hoạch hóa tập trung sang một hệ thống gần hơn với thông lệ quốc tế tốt. Các
phương thức đầu tư công đa dạng đã được quy định và phân loại thành từng nhóm dự án để hỗ trợ quá trình phân cấp và quản lý hiệu quả. Khung pháp lý quy định về quản lý đầu tư công liên tục được cải thiện, hiện nay đã bao trùm tồn bộ chu trình quản lý dự án. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng sửa đổi mới ban hành cũng như các văn bản hướng dẫn đã tạo nên nền tảng pháp lý vững chắc cho một hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả.
220. Mặc dù vậy, hiện vẫn còn nhiều điều cần cải thiện để nâng cao hiệu quả phân bổ và thực hiện quản lý đầu tư công ở Việt Nam, nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ hạ tầng và thu hút đầu tư tư nhân. Khi xác định quản lý đầu tư công là một trong những ưu tiên cải cách chính trong giai
đoạn 2011 - 2020, Chính phủ Việt Nam đã và đang xây dựng một chương trình tái cơ cấu đầu tư công nhằm nâng cao năng suất và hiệu quả đầu tư.
221. Báo cáo này nhằm đóng góp cho việc xây dựng chương trình cải cách trên và phân tích hệ thống quản lý đầu tư công ở Việt Nam với công cụ là khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới, tập trung vào tám chức năng “phải có” của một hệ thống vận hành tốt. Trên cơ sở nội dung
đánh giá ở các phần trên, sau đây là nhận định về những điểm yếu quan trọng hiện nay về hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý đầu tư công tại Việt Nam:
(i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược nhưng thiếu sự nhất qn và tính thực tế cần có để định hướng chiến lược tốt cho đầu tư công tại Việt Nam. Phạm vi sàng lọc ban đầu theo quy định luật pháp còn hạn chế.
(ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống chung trong thực tế còn chưa rõ ràng, các nhân tố theo thông lệ tốt của thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ;
(iii) Sự cần thiết của thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án về hình thức đã được các văn bản pháp luật công nhận, nhưng trong thực tế tổ chức thực hiện vẫn chưa có đánh giá khách quan thật sự về báo cáo nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định;
(iv) Các tiêu chí / nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được đề cập trong Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư cơng, nhưng chưa cụ thể và cịn thiếu định hướng chính sách tốt trong khâu lựa chọn các dự án mới, việc áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tế cịn chưa hồn tồn minh bạch và nhất quán;
(v) Các cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung đã hợp lý, nhưng vẫn cần tiếp tục được tăng cường và phải xử lý những yếu kém trong thực tế triển khai, cụ thể ở cấp địa phương; (vi) Cần tăng cường vị thế của Bộ KH&ĐT trong việc xác định được những dự án có rủi ro cao về
thất bại trong triển khai, tiếp theo là đảm bảo các biện pháp được thực hiện để đưa những dự án đó quay lại tiến độ theo kế hoạch hoặc trong trường hợp xấu nhất là đóng dự án;
(vii) Tình trạng thiếu chi thường xuyên cho dự án còn diễn ra phổ biến, nhất là liên quan đến chi duy tu bảo dưỡng là nội dung chi thường xuyên không đủ nguồn đảm bảo; và
126 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM
(viii) Mặc dù Việt Nam đến nay đã hình thành được cơ sở quy phạm pháp luật vững chắc để đánh giá hậu kiểm, nhưng trong thực tế đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ với các dự án ODA, còn rút ra bài học chưa phải là điểm mạnh của các báo cáo hoàn tất dự án.
Các vấn đề chung
222. Một số khuyến nghị trong báo cáo này đòi hỏi vai trò lớn hơn của Bộ KH&ĐT và cả Bộ Tài chính trong một số trường hợp. Cụ thể, vai trị của Bộ KH&ĐT sẽ rộng hơn trong thẩm tra ở khâu
sàng lọc ban đầu (quyết định chủ trương đầu tư), trong thẩm tra độc lập đối với căn cứ ra quyết định đầu tư và trong theo dõi tập trung. Về sàng lọc cấp độ ban đầu, Bộ KH&ĐT cần phải xem xét mức độ phù hợp với chiến lược và sự cần thiết của dự án cũng như khả năng đảm bảo nguồn vốn. Thẩm tra độc lập các nghiên cứu khả thi và báo cáo thẩm định bởi một bên khách quan là yếu tố đảm bảo quan trọng để chống thiên kiến lạc quan. Theo dõi tập trung và dựa trên rủi ro có vai trị quan trọng để đưa những dự án yếu kém quay lại đúng tiến độ theo kế hoạch hoặc đảm bảo kích hoạt đánh giá lại trong những trường hợp cực đoan. Ngồi ra, cần có cơ quan tổng hợp để phối hợp và phổ biến những bài học rút ra qua đánh giá hậu kiểm. Đó là những chức năng hết sức quan trọng mà Bộ KH&ĐT là cơ quan có vị thế tốt nhất để thực hiện.
223. Việc tăng cường và mở rộng vai trò của Bộ KH&ĐT cần được thiết kế thận trọng và thực hiện theo lộ trình để những nhiệm vụ mới được thực hiện hiệu quả không gây trở ngại đến sự vận hành suôn sẻ của tồn bộ hệ thống quản lý đầu tư cơng. Điều đó có nghĩa là phải thiết kế chi
tiết và sau đó thí điểm những quy trình được cải thiện trước khi ban hành rộng rãi, thay vì ban hành quy định mới trước khi các cơng cụ và thủ tục cần thiết được xây dựng và kiểm tra thử. Bên cạnh đó là nhu cầu cần tăng cường năng lực cần có trước khi triển khai rộng rãi để khơng gây ách tắc về hành chính và cản trở q trình cải cách. Việc đầu tiên cần làm là xác định nhu cầu năng lực cán bộ và đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực cả về số lượng và khả năng, sau đó là thiết kế và triển khai một chương trình tăng cường năng lực sát thực tế.
224. Vai trò của Bộ KH&ĐT được đề xuất ở trên chỉ nên áp dụng cho các dự án quy mơ lớn, vì các Bộ tổng hợp không thể tham gia trực tiếp vào tất cả các dự án do hạn chế về quy mô bộ máy và thời gian. Đối với các dự án có giá trị thấp hơn, vai trị của Bộ KH&ĐT chỉ nên giới hạn ở việc xây
Tóm lược các khuyến nghị theo chức năng quản lý đầu tư công
225. Bảng dưới đây trình bày đầy đủ những khuyến nghị về cải cách được sắp xếp xoay quanh tám chức năng chính trong khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới. Các khuyến nghị đầu
mục đi kèm theo khuyến nghị về các biện pháp cụ thể, trong đó có chỉ ra thời gian thực hiện và cơ quan chủ trì. Đây là những khuyến nghị được tổng hợp từ những khuyến nghị chi tiết ở cuối từng phần nội dung đánh giá ở trên.
Khuyến nghị Cơ quan chủ trì Thời gian
Định hướng chiến lược và sàng lọc ban đầu
y Cải thiện lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho kết cấu hạ tầng lớn
y Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và hài hịa cơng tác thẩm tra của Bộ Tài chính trong khâu sàng lọc ban
đầu (báo cáo chủ trương đầu tư) đối với các dự án quy mơ lớn có tác động ngân sách quan trọng.
y Ở khâu thẩm định dự án, cho phép khả năng đảo ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư.
1. Xem xét các phương án nhằm xây dựng chiến lược hạ tầng dài hạn theo phương thức cuốn chiếu cho các dự án lớn.
Bộ GTVT, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT
Trung hạn
2. Tăng cường vai trò Bộ KH&ĐT trong sàng lọc ban đầu, không chỉ thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho các đề xuất dự án quy mô lớn.
Bộ KH&ĐT Trung hạn
3. Lồng ghép và chuẩn hóa thời gian cho cơng tác thẩm tra của Bộ Tài chính về năng lực trả nợ, đảm bảo minh bạch và dành đủ thời gian cho quy trình thẩm tra, nhất là liên quan đến các dự án ODA
Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính
Ngắn và trung hạn
4. Áp dụng các điều kiện nới lỏng hơn để cho phép đưa dự án ODA vào các năm sau trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP)
Bộ KH&ĐT Trung hạn
5. Quy định thêm một bước chính thức để sàng lọc về các dự án lớn trước khi lập báo cáo tiền khả thi (PFS).
Bộ KH&ĐT Trung hạn
6. Biến quyết định chủ trương đầu tư thành quyết định chỉ để tiến hành bước thẩm định, nghĩa là có thể bị đảo ngược ở khâu thẩm định.
Bộ KH&ĐT, Bộ Xây dựng
Trung hạn
7. Xây dựng hướng dẫn phương pháp luận về lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) và báo cáo chủ trương đầu tư.
Bộ KH&ĐT Ngắn hạn
Thẩm định dự án
y Biến quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng của khâu đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu”
y Tạo điều kiện cần thiết về quy định, kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành cơng
cụ phân tích mặc định cho các quyết định thẩm định
1. Nâng tính pháp lý của quyết định đầu tư cả trong khung pháp quy và thực tiễn, bắt đầu đo lường hiệu quả hoạt động của hệ